面对新形（xíng）势和新（xīn）要（yào）求，国企改革三年行动（dòng）恰逢其时。改革三年举（jǔ）措虽然是三年规划（huá），但对于现代化国有（yǒu）企（qǐ）业的制（zhì）度建设和经营发展具有（yǒu）长远（yuǎn）的战略意义，同时有助于形成更（gèng）成熟规（guī）范的现代化发展的重要举措（cuò）。中国特有（yǒu）的制度和以（yǐ）资本（běn）管理为重点的国有（yǒu）资产监管（guǎn）体制，它的形成（chéng）有利（lì）于维护（hù）和（hé）发展（zhǎn）社会（huì）主义经济制（zhì）度（dù），更好地发挥国有经济（jì）的战略作用。通过（guò）进一步优化（huà）经济结构，能够促进经济（jì）周（zhōu）期（qī）的良好循环，同时也促进国有经济向高质量（liàng）方向发展（zhǎn）。

一、两类公司改革加快（kuài）国有资本改革

       2020 年（nián）国企改革三年行动指出（chū），实施（shī）国有资本投资、运营公司试点是改革国有资（zī）本授权经营（yíng）体制的关键举措。通过开（kāi）展地（dì）方“两类（lèi）公司”深化改（gǎi）革，能推动国有企业改（gǎi）革的有效落地，调整和优化（huà）国有经济结构布局，是全（quán）面落实以管资本（běn）为主，强（qiáng）化（huà）国有资产监管（guǎn）的战（zhàn）略（luè）举措，并提出了国有（yǒu）资本投资及运营公司的功能（néng）性作用及有效发（fā）挥。

       国有资（zī）本运营和收（shōu）益管理（lǐ），随（suí）着两类公司（sī）改革（gé）的深入（rù），其重要的价值和功能也将得到有效（xiào）的体现，未（wèi）来将在地方国有企业层面形成资本（běn）投资（zī）、国（guó）有资本运作和产业集（jí）团。为此，重组国有投资和运营（yíng）公司（sī），其（qí）目的（de）是实现地方政（zhèng）府的战略目标（biāo），进一步促进国有（yǒu）资本（běn）的优化和产业结构（gòu）的科学调整（zhěng）以及为地方（fāng）服务（wù）。国有资本投（tóu）资和运营公司（sī）通过与（yǔ）国企重组、上市培育、股权多元化、国（guó）资基金投资运营等改革实施（shī），进一步强化市值管理，发挥资（zī）产证（zhèng）券化和国资流动增值作用，全面优化经济（jì）结构和重要布局，有效提高国有资本良好（hǎo）的（de）配置和运营运作（zuò）效率。

二、地方“两类公司”现状

       2014 年国务院国资委启动国有资本投资和运营试点（diǎn）。试点企业进行（háng）资本（běn）投（tóu）资管理和资本运作改（gǎi）建，在运营中通过横（héng）向整合、纵向（xiàng）压缩、放权和营销推进改革，在授权下（xià）放、组（zǔ）织架构和工作机制（zhì）等方面（miàn）取得了良好（hǎo）的成效。通过（guò）重组两类公（gōng）司（sī），以此来（lái）调整和优化监管模式，同时合理优化经济布局的战略发（fā）展（zhǎn）目标，取（qǔ）得（dé）了（le）一（yī）定的（de）集（jí）中成效，对于未来发展形成了典型的经（jīng）验，但国（guó）有“两类公司”改革试点中仍暴露很多问题（tí）。

（一）两类公司尚（shàng）处（chù）于建设期

      中央企业通过（guò）开展“两类（lèi）公司”试点，已经初（chū）步形成了（le）资本经营和（hé）运营管（guǎn）控模式，也出现了一批典型案例。如围绕国有企业转型（xíng）功能定位，走（zǒu）轻资产运营（yíng）道路，打造了“资本 + 人才 + 技（jì）术”的（de）经营模式，以市场化、专业化推动经济优化、产（chǎn）业结构调整、促进国（guó）有资本流动（dòng）、发挥（huī）保值增值功（gōng）能，更好地服务于国家战略发展需（xū）求，发挥积（jī）极的推动（dòng）作（zuò）用。

      随着试（shì）点经验的（de）积累，地方（fāng）“两（liǎng）类公司”的改革发展（zhǎn）进（jìn）入了建设期。地方国有企业在改革创（chuàng）新中，借鉴了央企试点经验，不断推进运营（yíng）改革。此（cǐ）外（wài），各省市全面实施对两类企业试点改革（gé）发展（zhǎn）。如根据产业板块，优化企业、行业布局，研究“两类公司”的（de）参与，实现国有（yǒu）资产在结构优化、促进循环、提（tí）升经济稳定方面的基础性（xìng）作用。或推动（dòng）国有资本市场化运（yùn）作，打造国有投资运营（yíng）平（píng）台（tái），以此来发挥国资引（yǐn）领（lǐng）和（hé）产（chǎn）业带动的战略作用，提升资（zī）本良好（hǎo）的（de）配置和运营效率，促进企业转型向高（gāo）质量模式发展。

（二）组建（jiàn）以改组为（wéi）主、新建为辅

       尽管“两（liǎng）类公（gōng）司”可以通过新（xīn）设（shè）或重组方式组（zǔ）建（jiàn），但在工作（zuò）开展实践（jiàn）中，大多数国有资本都（dōu）选择了重组作（zuò）为首选。而重（chóng）组的企业在划分为两类（lèi）公司（sī）前即为国资行业集（jí）团或地（dì）方（fāng）政（zhèng）府管辖集团，在该（gāi）地区（qū）来说已经具（jù）有一定（dìng）的地位（wèi）。有的公司虽在两（liǎng）类公司（sī）的名单上（shàng），之后仍保（bǎo）留原有的业务架（jià）构、管（guǎn）理和制度（dù）安排。对地方政府而言，从（cóng）内部深度转型、改变常（cháng）规治理（lǐ）结构（gòu）、积极改革创新，比换牌子更（gèng）为重要。

（三）行权（quán）能力有待加强

       对于国有资本投资、运营公司来说，其所属上级单位是政（zhèng）府或国资委，资本投资（zī）运作接受的是（shì）相关的（de）行政命令。而（ér）国（guó）有资本投资、运营公司对（duì）下属单（dān）位又需要走市场化路线，这需（xū）要国有资（zī）本、运营公司将行政（zhèng）命令（lìng）转化为市场（chǎng）指令，既追求经营运作效益，同时还要兼顾社会效益。这一（yī）存在的根本性矛盾决定了（le）治理机制（zhì）不能简单地采用传统的发（fā）展（zhǎn）和管理模式。当（dāng）前，国有资本投资、运（yùn）营（yíng）公司还没有可（kě）靠有效的发展治理模式，对于（yú）组织架构（gòu）、人事管理和（hé）审批制度的开展（zhǎn），混（hún）杂着行政（zhèng）管理和（hé）和经济属性。在实际（jì）的国有资本管（guǎn）理中，很难确（què）定相关的绩（jì）效考核指（zhǐ）标。管（guǎn）理审核审（shěn）批流程过（guò）长，开展的（de）人（rén）事管理制度和（hé）薪酬管（guǎn）理体系存在僵（jiāng）化的现象，员工（gōng）缺乏（fá）必（bì）要的奖励和激励（lì），对下（xià）属可能存（cún）在（zài）管理不（bú）足或过度控制（zhì）现（xiàn）象。

三、两（liǎng）类公司转型的相（xiàng）关建议

（一）明（míng）晰关系（xì），建立（lì）可靠（kào）的（de）管控（kòng）模（mó）型

1. 搭建具有中（zhōng）国特色的（de）现代（dài）国有企业制度

       现代企业（yè）制度是企业（yè）开（kāi）展经营活（huó）动和业（yè）务运行的必要基础。现代国有企业制度的创（chuàng）新（xīn），决定了（le）国有企业运营的效率（lǜ）和活力，是（shì）深化国有企业实施改革创新的重点管理（lǐ）任务（wù）。现代国有企业制度能否有效（xiào）实（shí）施，则（zé）依（yī）赖政企关系（xì）明晰、权责明确、产权清（qīng）晰和（hé）管理科（kē）学等基本条件是否得到满（mǎn）足。根据中国特色国有企（qǐ）业现代制度建设内容，党（dǎng）委会、股东大会、董事会、监事（shì）会等机构需要分工协（xié）作和（hé）相互制衡，这就需要搭建中国特色现代国有（yǒu）企业的系（xì）统制度，但在实际（jì）工作中是一项复杂而（ér）艰巨（jù）的创新（xīn）任务，需要在相关（guān）制度理论和具体业务实践层面不断研究和创（chuàng）新。例如要发（fā）展中（zhōng）国特色的（de）企业制度，必须依法实现（xiàn）董事会（huì）合法（fǎ）权利，建立董事会（huì）授权（quán）的管理制度。建立（lì）以（yǐ）资本管理为（wéi）基础管理监管体系，同时围绕资本管理、规范（fàn）资本交易、改善公司收益和（hé）维护资本安全的相关环节进行重（chóng）点监督和（hé）监管，以此来充分发挥国有资（zī）本管控的作用。在进行（háng）授（shòu）权经营、国有经济产业结构优化、国（guó）有资本运营（yíng）、促进实（shí）体经（jīng）济良性发展等方面，充分发挥地方国有投（tóu）资（zī）、运营公司（sī）的功能作用。通过（guò）一（yī）系列（liè）改革，在建立成（chéng）熟规（guī）范（fàn）的中国特色企业制（zhì）度和资本经营的国有资产管控方面，将取（qǔ）得良好的发展成果和（hé）必要的收益，对（duì）深化国（guó）企改革具有重要（yào）的推动（dòng）意义。

2. 推进国有资产（chǎn）监管（guǎn）体制的改革

       从宏（hóng）观调控体（tǐ）系来看，需要更（gèng）加注重（chóng）政企分开和政资分开（kāi）。政府行政部门不再履行出资职责，政府或国（guó）资监管部（bù）门转（zhuǎn）变过（guò）往（wǎng）的公共管理（lǐ）职能，更加注（zhù）重出资（zī）关系，转（zhuǎn）变管理模式和理念，由管企（qǐ）业向管资本进行（háng）改变。在管理方式上（shàng），完善监管机制和（hé）强化审计，树立（lì）审计（jì）理念、运用审计（jì）方法和强化资产（chǎn）监管。通过全面（miàn）的监管，有效防（fáng）止国有资产的流失，进而提高（gāo）内（nèi）部运营（yíng）效率和防范风险，确保国（guó）有企业能够在市场组（zǔ）织中独立运作。

3. 厘清国有（yǒu）企业党组织与（yǔ）治理机构的权责（zé）界限

       在国企改革中，需要进一步明（míng）确（què）党组织与公司其他治理机构权责关系（xì），建立多（duō）方相协调的治（zhì）理模式。关键保（bǎo）障之（zhī）一是遵守双向（xiàng）进入和交叉任职的管理（lǐ）要求，党组织成员按照法（fǎ）律和（hé）程序加入“两会一层”，即董事会（huì）、监事会（huì）、经理层。而成（chéng）功的关键在于党（dǎng）委成员进入企业（yè）董事会，将党的领导和意图与公司（sī）战（zhàn）略（luè）决（jué）策（cè）、经营发展相结合，并且在重要事项上能做到消除（chú）意见分（fèn）歧，提高企业经营决策效率，进一步（bù）降（jiàng）低（dī）相（xiàng）关成本，提高企（qǐ）业（yè）管（guǎn）理的科（kē）学性和全面（miàn）性，充分发挥国有企业（yè）现代化（huà）制度的作用，并且以（yǐ）此来高效实（shí）现党组织与法人治（zhì）理的结合。

       建立（lì）党组织（zhī）与其他治理机构规（guī）范、良性的（de）合作关系，要在以下三个方（fāng）面进行着力解决：一是（shì）按照国有企业所属类（lèi）别，规（guī）范不同（tóng）类型企业（yè）党组织（zhī）的设立及运行，明（míng）确管哪些、管什么的（de）权责界限，建（jiàn）立与形（xíng）成（chéng）各治理机构之（zhī）间履职尽责、协调制衡、良性运（yùn）转的管理机制；二是规范决策程序（xù）。建立党委会（huì）议事规则（zé），明确重（chóng）大事项决（jué）策界限、程序和方式，切实将党的领（lǐng）导（dǎo）与（yǔ）公司（sī）治（zhì）理进（jìn）行有（yǒu）效结合，实现怎么管、谁（shuí）来管的治理方式（shì）。根（gēn）据法律政（zhèng）策要求，党组织参与公（gōng）司（sī）战略（luè）发展、三重一大等（děng）事项决策，并充分尊重其（qí）他治理机构和运行机（jī）制；三是确保党组织（zhī）的意图得（dé）到实现。建立党委委员意（yì）见发表、投票表决的工作制度，明确该做什么、应该怎么做。促使“双向进入（rù）、交叉（chā）任职”进入董事（shì）会的党委成员（yuán）、经理层的党委成员能够（gòu）充（chōng）分发表意（yì）见、对三重一大等重大事（shì）项进行投票表决，实现组织意图。

4. 厘清各级相关利益者的关系

       在（zài）进行两类公（gōng）司设（shè）立期（qī）间（jiān），需要厘清（qīng）相关利益者（zhě）的（de）关系，特别是国有监管部门、出资企业。国有资产监管（guǎn）机构需要转变管理理念和方式（shì），以资本管理为支柱，聚焦四个方面、落实（shí）三项清单，即优化地方产业布局（jú）、规范管理运（yùn）作机（jī）制、确保国资保值增值、维护资产安全运营，及时落（luò）实权力、职责（zé）、授权三项清单，切实给予（yǔ）“两类（lèi）公（gōng）司”在企业制度和市场投资中拥有（yǒu）实（shí）在的（de）作用和发（fā）展空间。

       在（zài）市（shì）场化（huà）运作国有（yǒu）资本（běn）时，“两（liǎng）类公司（sī）”需要按（àn）照公司法的（de）要求，同（tóng）时（shí）需要以（yǐ）资（zī）本额为限（xiàn），以股权为管理纽带，以治（zhì）理为重要的基础（chǔ）渠道，以派出股权董事为重（chóng）要手段（duàn），积极参（cān）与市场化运作、对出资（zī）企业的三重一大事项（xiàng）进（jìn）行决策（cè）。在经济基（jī）础优良、产业发展成熟的区域，可促使两（liǎng）类公司（sī）实现管（guǎn）控方式的（de）转型，即由原有（yǒu）的（de）出（chū）资持股管控逐步向战略（luè）目标性、财务性管控方式（shì）转（zhuǎn）变（biàn），对于控股（gǔ）企（qǐ）业（yè）的战略目标、经营业绩、重（chóng）大资（zī）金、重要人事，以及（jí）高级管理人员管控和考核、预防企业经营风险等方面涉及三重一大的重要事项进行（háng）重点管控，其他经营（yíng）权由控股公司决定。与此同时，对于（yú）所出资持股的企业，要求进一步完善以（yǐ）董事会为重点（diǎn）管理的治理结构，进而需（xū）要全面推行选（xuǎn）人用人、育（yù）人留人的人才机（jī）制，提升（shēng）公司的发（fā）展创新（xīn）和生（shēng）存（cún）能力（lì）。对关键岗位和子公司实施激（jī）励政策，有效地提高公司的（de）运营能力和持（chí）久力。

（二）明确监管与考核要求，完善绩效管理体系

1. 三（sān）个层次深化改革

       我国经（jīng）济体制由计划（huá）经济向社会市场（chǎng）经济体（tǐ）制转变中（zhōng），对于国有（yǒu）企业（yè）的（de）改革创新始终是经济体制（zhì）改革（gé）的重要核心。因此，深化国有企（qǐ）业改革（gé），需（xū）要从三个层面（miàn）推动国（guó）有（yǒu）企（qǐ）业（yè）真正（zhèng）成为公平竞争的市场（chǎng）主体（tǐ）。

       一是深化改革（gé）企（qǐ）业产权。要形成真正意义上的现代化公司企业，不仅要提升企（qǐ）业（yè）现代化制度基础和企业经营效率，而且要坚持两个毫不动摇，深入研究多种经济成（chéng）分（fèn）的组（zǔ）成（chéng）方式和实现（xiàn）模式（shì），这也是实现混合所有制经济健（jiàn）康持续发展（zhǎn）的（de）有力途径（jìng）。二是深化改革经营机制。从行（háng）政管理（lǐ）向市场（chǎng）化转变，需要认真（zhēn）深化劳动、人事、分配（pèi）制（zhì）度的全面改革，使国有企业可（kě）以（yǐ）依法经营，符合（hé）市场（chǎng）规律。三是（shì）建立（lì）公平竞（jìng）争（zhēng）机（jī）制。树立与（yǔ）民营企（qǐ）业公平参与市场的竞争意识，同时深化实施政（zhèng）企分离和政资分离的重要改革，进一步深化行业垄断改革。对于归属于商业性和公益（yì）性的国有企业，要更加注重发展（zhǎn）领（lǐng）域的系（xì）统性和联（lián）合（hé）性，在分类改革后实（shí）行分类管（guǎn）理。

2. 妥善对待及平衡授权与强化（huà）监管（guǎn）的（de）关系（xì）

      在企业发（fā）展管理中，需要明确授权范围、经营（yíng）管理（lǐ）职（zhí）责（zé）和监管方式（shì），建立（lì）必要的监（jiān）督（dū）管理清单和责任清单，以（yǐ）及考（kǎo）核（hé）机制，并予以落实到企业的日常管理中。如（rú）由国有企业聘请第三方机（jī）构（gòu）对绩效评价制度（dù）进（jìn）行（háng）全面改革，以减少其债务（wù）风险，提高（gāo）经营效率，实（shí）现进一步降低运营成本、提高经济（jì）效（xiào）益和治理能力（lì）的目（mù）标。

（三）促进（jìn）“两类公司”转型，加（jiā）强能力建设

1. 不断完（wán）善市场化经营机制，激发企（qǐ）业竞争活力

       深化（huà）企业三大制度改革，不断增强国有企业（yè）的经营核心竞（jìng）争力，不（bú）断提（tí）升重要价值和发展活力，以（yǐ）此来创（chuàng）造更大经济价值和社会效益。积极推行高管人员任期管理和契约制（zhì），推行（háng）职业经理人管理制度，实（shí）现（xiàn）管理人员能上能下、公司员工能（néng）进能（néng）出的市场化（huà）用工机制。建立（lì）和（hé）完善业绩导（dǎo）向型（xíng）薪酬分配机制，促进（jìn）收入能（néng）增可降，引导薪（xīn）酬分配（pèi）有利（lì）于突（tū）出贡献的（de）工作人员和一线人（rén）员。支（zhī）持更（gèng）多企业（yè）采用（yòng）股权激励（lì）、分工（gōng）等中长期政策，充分激发员（yuán）工创业的积极（jí）性（xìng）和主动性（xìng）。

2. 加快（kuài）业务（wù）导向转型（xíng），提升企业竞争实力

       推动地（dì）方“两类（lèi）公（gōng）司”由传统产业集团向（xiàng）国（guó）有投资及（jí）经营公司转变，由原有的实业（yè）经营（yíng）发展模式转变为股权投资，对原来不具备竞争优势（shì）、发展空（kōng）间不足（zú）的业务进（jìn）行剥（bāo）离，向前瞻性战略性新兴产（chǎn）业集中。弱（ruò）化以（yǐ）母投资公司（sī）对（duì）子公司的集（jí）团化控制，更加注重在对法人平等产权的基础上加强（qiáng）公司治理，进一（yī）步（bù）弱化业务体（tǐ）系的观念，做（zuò）好风险（xiǎn）防控，对无（wú）效（xiào）资（zī）产和（hé）不良资产进行处理（lǐ），加强（qiáng）投资收益和治理（lǐ）意识（shí）。同时，“两类公司”要建设完善投（tóu）融资和（hé）资源整合运作体系。在战略改革中（zhōng），将（jiāng）用人、考核、薪酬机制建设作为重点改革内容（róng），以及（jí）全（quán）面（miàn）建立和实（shí）施股（gǔ）权管理、风险管理、董监事派出管理（lǐ）制度，打造资本、资（zī）产（chǎn）、执行（háng）三级组织架构；遵循（xún）“机构从简、人员从优”的（de）市场化机构设置及人员配置原则，优化（huà）公司架构（gòu）、业务职责，以及人才配（pèi）置（zhì）；打造规（guī）范高效的现代（dài）化资本运（yùn）营型总部（bù），以及相匹配的组织机（jī）构（gòu）决策体（tǐ）系，建立（lì）内外、前中（zhōng）后全面协调的工作机制，确保企业战略目（mù）的（de）落（luò）地、资源配置合理、资产运营高效、风险（xiǎn）有效防范、考核评价优良等（děng）。

3. 企业自主创（chuàng）新要有新（xīn）突破

       根（gēn）据《三年行动（dòng）方案》要（yào）求，国有企（qǐ）业要不断提升自主创新能（néng）力，在构建关键（jiàn）核心技术攻关（guān）新型举国体制中（zhōng），充分发（fā）挥国有（yǒu）企业（yè）的重要核心作用（yòng）。

       在产、学、研、用的创新链上，国有企（qǐ）业是“研发”和（hé）“应用”链（liàn）的主体。大型国（guó）有企业依托自（zì）身（shēn）的技术、资金（jīn）、市场等资（zī）源优势，以及技术转化和应用的市场空间（jiān），可以利（lì）用规模化优势，推动和发展多项重要创新（xīn），营造良好的发（fā）展创新环境（jìng），充分发挥产学研的发展（zhǎn）潜（qián）力（lì）和竞争力，发挥举足轻重的作用（yòng）。基于（yú）市场运作机制，将创新产品（pǐn）推向市（shì）场，实现技术创新（xīn）的（de）重要价（jià）值（zhí）。同时（shí），在学习领域，注重与高校的技（jì）术交流及成果（guǒ）转化，并（bìng）实施产业化。在（zài）生产（chǎn）环节，利用（yòng）生产外包（bāo）的（de）形式促使技术创新产品（pǐn）生产（chǎn）落地。

       国有（yǒu）企业要（yào）贯彻聚焦、裂变（biàn）、创（chuàng）新和（hé）品牌化的经（jīng）营发展理念，聚焦主业和（hé）优化效益，深化产业化（huà）技术创新，推动业务的发（fā）展孵化裂变，进一步拉长深度融合链（liàn）条，构建充满活力的创新生态（tài）圈。基于（yú）创新技术发（fā）展，加（jiā）强创新技术体系、创新产业（yè）和（hé）创新环境的机制（zhì）建立。全（quán）力打（dǎ）造产品品牌（pái）和（hé）企业品牌，不断（duàn）增强国有企业的影响（xiǎng）力（lì），进（jìn）而（ér）增加市场化（huà）的必要竞争力。深入学习（xí）发（fā）达地区对于创新发（fā）展的经（jīng）验做法，为国有企业的发展创造有利条件，确保企业（yè）高（gāo）质（zhì）量发展。

四、结束（shù）语

       在国企（qǐ）改革三（sān）年行动背景下，深化地方（fāng）两类公司改革需要从（cóng）大局角度进行思考，并强化协调（diào）和（hé）推进落地。国企改革三年行动能否真正对国有（yǒu）“两类公司（sī）”改革发展起到决定性作用，关键在于能否有效落实。通过实施国企（qǐ）改革三年行动和落实（shí）长效发展，真正解决长期制约国（guó）有企业健（jiàn）康稳步发展的体（tǐ）制机制问题，提高（gāo）企业发展的活力和动（dòng）力，实现国资国企（qǐ）高质量发展。