一、引言（yán）

公共景区（qū）,在本文（wén）中（zhōng）特指公共资源依（yī）托型景区,是指经政府审定（dìng）命名并划定明确范围（wéi）,以国有资源为主的（de）,具（jù）有观赏、文化或（huò）者科学价值,自然、人文景观比较集中,环境优美,具有一定旅游条件,供人们游览（lǎn）、休（xiū）闲或进行科（kē）学、文化活（huó）动的地域。这些公共景区不（bú）仅是我国稀缺的、垄断的自然文化遗产资源（yuán）,也是（shì）我国旅游业（yè）发展（zhǎn）的主（zhǔ）要（yào）吸引物与主（zhǔ）力军（jun1）。

二（èr）、我国公（gōng）共景区政府规（guī）制历程及其阶段特点

新中国成立以来（lái）,我（wǒ）国（guó）旅游景区行业发（fā）展大致经历了4个阶段,即萌芽发展阶段（1978年前（qián）处于低速发展阶（jiē）段）、起步发展阶段（改革开发后进（jìn）入粗放经（jīng）营阶段（duàn））、成长（zhǎng）发（fā）展（zhǎn）阶段（duàn）（20世纪80年代末步入规范经营阶（jiē）段）和快（kuài）速（sù）发展阶段（20世纪90年代以来走入体（tǐ）验经济阶段）。而与之相（xiàng）对（duì）应的,公共景区政府规划（huá）也经（jīng）历了以下（xià）3个阶段（duàn）：

（一）公共景区规制停（tíng）滞阶段

即新中（zhōng）国成（chéng）立后（hòu）至1979年,景区发展一直处于停滞阶段,此时正值国家建（jiàn）设的最艰难年代,众多自然文化（huà）资源遭受到严重破（pò）坏,景区（qū）发展处于放任自流状（zhuàng）态（tài）,旅游只（zhī）是众多事业中的很小一（yī）部分。

（二）公共景（jǐng）区加强规制阶段（duàn）

即改革开放后（hòu）到（dào）20世纪90年（nián）代中期（qī）,从1982年国务院审定公布第一批国（guó）家（jiā）级风景名（míng）胜区、开始兴办森林公园以来（lái）,国家出台了对（duì）公共景区的众多管理措施,包括1985年颁布了《风景名（míng）胜区管理暂行条例》,同（tóng）年参加《保护世界文（wén）化和自然遗产国际公约（yuē）》,1993年出台了《森林公园（yuán）管理办（bàn）法》,1994年颁布（bù）了《自（zì）然保（bǎo）护区（qū）管理条例》等,极大地促进（jìn）了我国日益濒危的自然（rán）、文化遗（yí）产（chǎn）资源的保护,同时也为“以经（jīng）济建设（shè）为中心”的（de）旅游经济事业“保（bǎo）驾护航”。

（三（sān））公（gōng）共景区放松规制阶段

即（jí）20世（shì）纪90年代后期至今,随着（zhe）我国经济改革的不断深入（rù）,以及地方发展旅游经济的（de）意识不断增强,公（gōng）共景区也（yě）在转变原先的事业管理（lǐ）体制,积极促进所有（yǒu）权与经营权分（fèn）离,出让经营权,实行企业（yè）化经营（yíng）,这起始于1997年民间资本参与风景名胜资源的开发与经营（yíng）,当年湖南省分别以（yǐ）委托（tuō）经营（yíng）和租赁经营方式出（chū）让张家（jiā）界黄龙洞和宝峰（fēng）湖的开发经营权,已开发的风景名胜区也通（tōng）过旅游企（qǐ）业的改制进行了（le）景区经营权的转让（ràng）；2000年,出现了全国（guó）首例风景名胜资源旅游经营企业改制实现经营（yíng）权转（zhuǎn）让的案例,浙江富春旅游（yóu）股份有限公司将49∙6％的（de）国（guó）有股权整体转（zhuǎn）让给（gěi）浙（zhè）江金都实业有限责任公司,桐（tóng）庐一（yī）半山水（shuǐ）景（jǐng）区的旅游（yóu）经营权交给（gěi）了民间资（zī）本；2001年2月,四川省旅游（yóu）局宣布出让九寨沟（gōu）森林公园等（děng）10大（dà）著名（míng）旅游景区（qū）及100多（duō）个景（jǐng）点的经营权（quán）；截至2002年,全国至（zhì）少有19个（gè）省、自治（zhì）区（qū）、直辖市,300多个大小不一的景（jǐng）点加入了出让经营（yíng）权的行列；2001年国务院在《关于（yú）进一步加快旅（lǚ）游业（yè）发（fā）展的通知》中明确提出,要（yào）鼓励多种（zhǒng）经济成（chéng）分（fèn）参与旅游业（yè）发展,有计划、有步（bù）骤地吸（xī）引外资和港澳台资参与开发旅游资（zī）源；根（gēn）据我国加入 WTO的承诺,到2003年,外商可以在我（wǒ）国投资景区,旅游景区（qū）（点）可（kě）以（yǐ）对外资实行转（zhuǎn）让经营、出租（zū）经营、委托经营等（děng）新模式。

三、我国（guó）公（gōng）共景区放松规制后存在的主（zhǔ）要问题

在放松规制（zhì）的过（guò）程中（zhōng）,公共景区（qū）虽然（rán）得到了长（zhǎng）足发展,但（dàn）其保护与开发、公平与效率的矛盾也在不断拉大,出现了以（yǐ）下因（yīn）果渐进（jìn）的6大问题。

（一）公共景区（qū）条块管（guǎn）理严重,所有权虚化

长（zhǎng）期以来,我国对公共资源,特别是自然文化遗产资源的管理（lǐ）,一（yī）直没（méi）有进行（háng）明确的制度安排,在两种经济体制的混合和过渡中,名义上（shàng）,国（guó）家自然文化遗产资源产权属全民所（suǒ）有；而实际上,公共景（jǐng）区资（zī）源（yuán）管辖分属在建设（shè）、文物、林业（yè）、地质、海（hǎi）洋、环保、水利和宗教（jiāo）等不（bú）同（tóng）部门管理,条块分割、多头管理现象严重,再加上行政事（shì）业性管理,导（dǎo）致景区产权主体并不（bú）明（míng）确,国家缺少一个专门的、稳（wěn）定的、权威机构代表国家行使所有权职能,造成（chéng）所（suǒ）有者的事实缺位和虚化；在（zài）2006年最新出台的《风景（jǐng）名胜区管理条例》中,按第四、第（dì）五条规定,国家建设主管（guǎn）部门负责全国风景名胜（shèng）区的监督（dū）管理工作（zuò）,而由当地县（xiàn）级以上地方人民政府设置景区管理机构负责景区（qū）的保（bǎo）护、利（lì）用（yòng）和统一管理工作；名义上,行政法规赋予（yǔ）国家（jiā）风景名胜区管理机构统一（yī）管理（lǐ）的最高权力,实（shí）际（jì）上（shàng）,对管理工作最根本的管（guǎn）理（lǐ）机构负责人（rén）的任免、监（jiān）督以及管（guǎn）理经费来（lái）源、使用、监督（dū）等问题行政（zhèng）法规均未涉及,并且景区所有者（zhě）与（yǔ）管（guǎn）理者主体仍未统一。

（二）公共景区管（guǎn）理（lǐ）体制紊乱,行业指导与行政管理难以统一

公共景区管（guǎn）理体制经（jīng）历了几上几下的变（biàn）化（huà）,目前主要实行综合管理和分部门（mén）管理相（xiàng）结合的管理体制,但由（yóu）于当前法律法（fǎ）规的含（hán）混或（huò）缺（quē）位,以及行政职能（néng）归地方政府行（háng）使,行业部门只负有行业（yè）管（guǎn）理与技术指导（dǎo）职能,导致景区（qū）管理职能下放（fàng）到地方政（zhèng）府,造（zào）成（chéng）国家对于景区的管（guǎn）理工作仅仅（jǐn）具有“指导”意义,相对于（yú）地方政府的行政管理 （主要通（tōng）过景区领导人的（de）任（rèn）命权）显得十分软弱,以至（zhì）于相当多的景区管理

工作首先（xiān）要服从于地（dì）方（fāng）政府拉动地方（fāng）经济的 “大局（jú）”,而不是以保护好国家的自然文化遗产资源为首要任务。同时,在法规（guī）缺位情况（kuàng）下,因为缺乏（fá）国家层面的综合、统一管理,分散的管理模式势必会造成管理目标、绩效考核（hé）标准、社会公平原则（zé）等诸（zhū）多的不一致；结（jié）果只能造成对珍贵的自然文化遗产资源（yuán）,以低标（biāo）准低（dī）水平（píng）的维（wéi）护替代高水平的科学有效的资（zī）源保护；以经（jīng）济性开发特（tè）别是（shì）野蛮密集式旅游开（kāi）发冲击资源保护和资源（yuán）合理利用。

（三）公共（gòng）景区管理目标与经营任务交叉,景区融资（zī）渠道狭窄

长期（qī）以来（lái）,公（gōng）共景区建设和管理经费主要依靠各（gè）级行政主（zhǔ）管部门的部门（mén）经费划拨以及地区政府的财政（zhèng）拨款,如国家主管部门和地（dì）方政府对自然保护（hù）区的投资一般仅限于基建（jiàn）、人头事（shì）业费和专项补助,社（shè）会投（tóu）资和国（guó）外捐助还很（hěn）少；一般（bān）来说经（jīng）费有限,投入缺口很大,造成了（le）重（chóng）保护无（wú）资金、重资（zī）源（yuán）无效益（yì）的尴尬（gà）局面；管（guǎn）理体制与财政约束是导致公共景区机构的管理（lǐ）目标与经营任务交叉的最重要原因,这种（zhǒng）交叉问（wèn）题促（cù）使了一些公共景区走上市场找出（chū）路,管理机构由事业（yè）单位（wèi）转（zhuǎn）向企业化经营,直至股票上（shàng）市；这种貌似国家风景名胜区管理体制（zhì）创（chuàng）新（xīn）的（de）事物（wù）,实为将国家珍稀自（zì）然文化（huà）遗产资源市场（chǎng）化,使（shǐ）我国（guó）薄弱的自然文化遗产管理工作（zuò）雪上加（jiā）霜。

（四）公共（gòng）景区代理关系扭（niǔ）曲,集团利益现象严重

一些公共景区（qū）管理机构设置（zhì）比较（jiào）混乱,政企不分（fèn）、权责（zé）不清,将本属（shǔ）于全社会的公共资源（yuán）变成了某个利（lì）益（yì）集团的“私家园（yuán）林（lín）”和“摇钱树”,各部门集团在景区“割地开店”、管理经营两不误,从而扭曲了景区正常的委（wěi）托—代理关系（xì）,导致了产权模糊和激励失（shī）效,严重损害了公共利益,造（zào）成了“重开发轻（qīng）保护（hù）”下的资（zī）源过度开（kāi）发和破（pò）坏（huài）。特别是（shì）随着景区经营权的放（fàng）开,外部利益集团看（kàn）好自然文（wén）化（huà）遗产资源的（de）资源资产特性以及收益大风险小甚至无（wú）风险（xiǎn）性,纷（fēn）纷向自然（rán）文化遗产资源伸（shēn）手（shǒu）,出（chū）现了众（zhòng）多的（de）寻租（zū）、低价贱卖（mài）等现象；而有些人简单地（dì）把体制改革与放权和（hé）市场化（huà）等同。殊（shū）不知,在国家（jiā）自然文化遗产资源管（guǎn）理体制上,放权和市（shì）场化（huà）已（yǐ）经走得比（bǐ）老牌资（zī）本主义国家还（hái）要远了,不（bú）仅未合理实现公共利益诉求,而且还（hái）导致我国（guó）自然文（wén）化遗产资源成为某些利益集团的“赚钱工具”,严重干扰了（le）这（zhè）些（xiē）公共资源的保护工作。

（五）公共景区（qū）经济功能无（wú）限扩大,价格设置不合理

目前,一（yī）些（xiē）公共（gòng）景区正在被急功近利者（zhě）变成“旅游经济开发区”,这（zhè）种错位开发使“积极开发”替代了“合理利用”,形成了重开发轻保护、重（chóng）经（jīng）济轻资源等（děng）不良观念（niàn）,乃至出现了景区城（chéng）市化、商业化和人工化的不（bú）良趋势此外。一些公共景区将门票作（zuò）为最大的经济（jì）收（shōu）入,以至于许多公共景区的门票“涨声”一片,而相应（yīng）的门票收入分配并不（bú）合理,景（jǐng）区维护（hù）费和资源补（bǔ）偿费来源仍旧（jiù）困难,公共景区门（mén）票没有体现它的本（běn）来功能。

（六）公（gōng）共景（jǐng）区（qū）企业（yè）表（biǎo）现出程度不同的垄断经营特征

比如黄（huáng）山旅游股份公司将“景区内所有优（yōu）良企业（yè）的（de）经营性资产（chǎn）归股份公司所（suǒ）有”,并在黄山核心区 “精华（huá）景区（qū）内,享有优先开（kāi）发权和垄断经营权”,将黄（huáng）山（shān）公共资源纳入企（qǐ）业的垄断经营中；其（qí）实,当地政府在（zài）推动风景区管（guǎn）理（lǐ）机构企业化经营、景（jǐng）区上市过程中,对风景（jǐng）区经营服（fú）务的垄断实际上是一种“行政垄断”；虽然要求景区内旅游经营性设（shè）施的建设（shè）和经营必须服从保护（hù）的目标,但这决不影响着这些握有（yǒu）硬性捆绑经营项目（mù）的企业（yè）享有（yǒu）垄断（duàn）经营的特权。特别是在景（jǐng）区管理（lǐ）机构与景区企（qǐ）业的自我代理、垄断经营（yíng）、自我监管中,容易促使（shǐ）景区管理（lǐ）机构工作重点集中（zhōng）于（yú）吸引游（yóu）客、提高门（mén）票（piào）收（shōu）入,即（jí）经营性项目上（shàng）,出现了景（jǐng）区“人满为患”现（xiàn）象（xiàng）；同时,为了拉动游（yóu）客量,各地政府（fǔ）和各景区（qū）不惜投巨（jù）资在（zài）公共景区核心区内修建大型索（suǒ）道、宾馆和（hé）娱乐场所以应付假日里超载（zǎi）的游客量,出现了区内“屋（wū）满为（wéi）患”现象。

四、我（wǒ）国公共（gòng）景区未（wèi）来政（zhèng）府规制的若干建议（yì）

针对上述问题,我国公共景区在未来政府规（guī）制必须在（zài）强调保护与开发动态平衡、公（gōng）平与（yǔ）效率双向兼（jiān）顾（gù）的前提下,研究“市场失灵”和“规制失效”下（xià）公共景区（qū）政府规制优化的途径,从而进入了再（zài）规制与（yǔ）放（fàng）松规制并存阶段,以期更好（hǎo）地实（shí）现保护作为人类（lèi）遗产的资源和满（mǎn）足人们的（de）旅（lǚ）游休闲需求（qiú）的双向功能,平衡公（gōng）共景（jǐng）区各相关利（lì）益（yì）集团的权益要求,提高公共（gòng）景区整体福利。

（一）在肯定公共景（jǐng）区所（suǒ）有权与经营权分离的基础上,完善以经营权（quán）转（zhuǎn）让（ràng）为核心的公共景区产（chǎn）权流（liú）转（运行）制度

在强调（diào）“市场（chǎng）在资源（yuán）配置中的基础性作用”的同时,发挥制（zhì）度（dù）在解决公共领域“市场失灵”、有效供给、公平发展（zhǎn）等方面的关键性作用,从（cóng）而为各类公共景（jǐng）区如何推进资源向产品、资（zī）源向资本（běn）的合理转化,资源权益进入产品（pǐn）市场（chǎng）和资本市场（chǎng）实现高效（xiào）益运作（zuò）提供制度保障；同时（shí）通（tōng）过合理地评（píng）估公共旅（lǚ）游资产的（de）现存价（jià）值和未来（lái）增值,构建（jiàn）公平（píng）、有效的公共（gòng）景区产权变更、流转与交易等运行机制,确保国（guó）有旅游资产的保值与增值任（rèn）务,促进（jìn）景区各（gè）利益相关主体的权责利分配,实现景区保护（hù）公共资源和（hé）承担社会公益的功（gōng）能（néng）,达（dá）到（dào）可持（chí）续发（fā）展的目的（de）。

（二（èr））结合景（jǐng）区政企制（zhì）度（dù）设（shè）置（zhì）,根据产权有效运行要求,进一步（bù）完（wán）善公共景（jǐng）区委托代理契约关系

构筑合理有效的景区企（qǐ）业代理机（jī）制,完善景区委托管（guǎn）理契约制度,从而理（lǐ）顺景区管理机构（gòu）与景区企（qǐ）业的（de）关（guān）系（xì）,通过相关制度设计来保障企（qǐ）业（yè）能够在景区（qū）竞争性业务领（lǐng）域实现市（shì）场化、企业化和专业化中发挥主体作用；从而（ér）建立起适应不同类（lèi）型公（gōng）共景区的管理体制,以整合公（gōng）共景区多元（yuán）化（huà）目标与功能,协调各相（xiàng）关利益主体的利益诉（sù）求,以确保实现（xiàn）“强调公（gōng）平（píng）兼顾效率、严（yán）格（gé）保护积极开发（fā）”的双重要求,避免引发公地悲（bēi）剧、拥挤、利益冲突等问题（tí）,提高（gāo）资（zī）源配置（zhì）效（xiào）率,促进利益平衡与增加整体（tǐ）福（fú）利。

（三）设计和实施体现公平、公益（yì）性（xìng）,追求高效率的政府干预（yù）方式,达到“科学”、“和谐”发展公（gōng）共（gòng）景区（qū）事业的目标（biāo）

公共景区承担着社会公益（yì）事（shì）业（yè）和市场经济（jì）企业的“双头重任”,存在保护与开发、公（gōng）平与（yǔ）效率的矛盾,政府干预一向占（zhàn）据主导地位,但原有体制下的（de）政（zhèng）府干预只会造成低效率,旧的管制体系反而成为有效（xiào）治（zhì）理的障碍,必须（xū）探索从公共利益范式到利益集团范式下（xià）的激励性规制体系,在（zài）新的管理体制下,寻（xún）找（zhǎo）和（hé）尝试新的（de）政府干预手（shǒu）段,以提高政府（fǔ）规制效果。

综上所述,我国公共景区政府规制经历了（le）停滞阶（jiē）段、规制阶段和放松规制（zhì）阶段,将（jiāng）进入再规制（zhì）与放松规制并存（cún）阶段,通过产权规制（zhì）、税费规（guī）制、价格规制、特许经营权规制和进入退出规制等众多途径和（hé）方法（fǎ）,以促进我（wǒ）国公共景区科学、和谐发（fā）展。