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资本的本质是一种社会关系,通过资本运营实现价值的(de)增(zēng)值。通过国有企业混合所(suǒ)有制改革促进国(guó)有(yǒu)资本和其他(tā)类型的资本(běn)取长补(bǔ)短,协(xié)同(tóng)共进、融合发展,有(yǒu)利于优(yōu)化国有资本布局,放大各类(lèi)资本功能,提升国(guó)有资本(běn)配置和运行效率。
一、我国国有资本配置现状及主要问(wèn)题(tí)
(一)国资监管(guǎn)体制(zhì)机制尚(shàng)有(yǒu)改(gǎi)善(shàn)空间
国资监管(guǎn)主体有待(dài)于进一步明确。国资(zī)监管体(tǐ)制存在各市场监管部(bù)门交叉监(jiān)管情况,不仅导致行政监管资(zī)源的浪费, 也增加了被监管对象的经营成本。在国资监管信息的阻(zǔ)隔上(shàng),各个(gè)部门没有对监管信息进行有效共享(xiǎng),没有形成协同监管的合(hé)力。国资监管“条块分(fèn)割(gē)”既(jì)分散了市场的有限资源,又限(xiàn)制了市场的有效(xiào)拓展(zhǎn),在当前(qián)互联(lián)网扁平化时代将面(miàn)临更大(dà)的发展压力。
国有产权交(jiāo)易市场机(jī)制有待健(jiàn)全。国有产(chǎn)权交易监管部门根据各自监管的要求相应出台不(bú)同(tóng)的监(jiān)管(guǎn)文(wén)件,制定不同的监管政策,使用不(bú)同的监管方法,弱化了国有产(chǎn)权交易市场的市场化功能。不(bú)同交(jiāo)易机构(gòu)或交易平台涉及(jí)交(jiāo)易(yì)的各种规章(zhāng)制度和操作办(bàn)法标准(zhǔn)不(bú)一,交易数据的(de)统计口径(jìng)也不一致,不(bú)利(lì)于市场间(jiān)交易信息共享和项目资源互相(xiàng)推介。
金融资本对资(zī)源调配(pèi)的(de)支持力度不够。政府直接配置国有资本的种类和数量仍(réng)然过多,拥有较多的公共事业(yè)性(xìng)质的国企,金融行业(yè)上市公司缺乏。金融机构在进行信(xìn)贷投(tóu)放时非常注(zhù)重信(xìn)用(yòng)水平,一般对贷款企业(yè)的抵押质押(yā)品、企业资质等(děng)信息(xī)会予以高度关注(zhù),金融机(jī)构对(duì)信贷政(zhèng)策把(bǎ)握不到位支持新兴产业力度相对(duì)较弱(ruò)。
(二)国(guó)有资(zī)本结构(gòu)布局待进一步优(yōu)化
我(wǒ)国国有资本产业布局不合理。很(hěn)大一部(bù)分国有资(zī)本集中在低效(xiào)、产(chǎn)能过剩、产(chǎn)业层(céng)次不高、产业(yè)链(liàn)低(dī)端的领域内(nèi)。高新(xīn)技术、互联(lián)网金融、新能源、新(xīn)材料(liào)等新兴战(zhàn)略产业领域国有资本投入占比不高,具有产(chǎn)业带动力、影响力的领域内(nèi)国有资本(běn)占比更是处于较低比例。大(dà)规(guī)模的国有资本投(tóu)入到国民各产(chǎn)业(yè)发展(zhǎn),但是(shì)产业分布较散,未能实现国有资本的规模(mó)聚集效应。我国国(guó)有资本(běn)分布(bù)涉及行业过多,行业覆(fù)盖面过(guò)宽、战线分布(bù)过长、资源(yuán)配(pèi)置(zhì)过(guò)散、行业主业趋同、同业过度竞争、资(zī)本集中度不高(gāo),不(bú)利于发挥其在产业(yè)发展方向(xiàng)的引导作用(yòng)。基(jī)础(chǔ)和公益性行业领域布局较(jiào)为分散。国有资本对资源(yuán)的(de)控制力和影响力未完全发(fā)挥,运营效率不高,战(zhàn)略性行(háng)业领(lǐng)域国有资本(běn)竞(jìng)争力还不(bú)够强。
国有(yǒu)企业资本规模小(xiǎo)竞争力不强(qiáng)。经(jīng)过了多年的国有企业改革,我国的国有企业竞争力水平整体(tǐ)有所提高,尤其是产生了一批立足国际市(shì)场的大型(xíng)国(guó)企,对国有资本的布局产生了一定的(de)影(yǐng)响。但是较(jiào)之发达国家(jiā)的国际领先跨国公司(sī)而(ér)言,我(wǒ)国的国有(yǒu)企业仍然存在规模(mó)偏小、资源配置(zhì)力弱、行业集中度偏低(dī),国(guó)际竞(jìng)争优势不强(qiáng)等问题。一些大型(xíng)国(guó)有企业业(yè)务板块纷杂(zá)、主业不(bú)突出、辅(fǔ)业包袱重,子企业(yè)层级过多、母公司对子公司管控能(néng)力弱。国(guó)有(yǒu)企业普遍存在内外部体制机(jī)制灵活性(xìng)相对不足,面对行业更(gèng)新和产业升级转型等应对能力不强(qiáng),部(bù)分传统国有企业盈利能力持续下降、债(zhài)务负担过重(chóng)、资本运营(yíng)风险较高。国有资(zī)本从(cóng)“散(sàn)小弱低”企业退出机制不完善,进入具有竞争(zhēng)力和影响力的企业规划缺乏统(tǒng)筹(chóu)长远设计。这需(xū)要在(zài)新一轮的国有企业改(gǎi)革和国有(yǒu)资本布局中进(jìn)行战略方面的调整,坚持国(guó)有企(qǐ)业重(chóng)组整合的基础上,推动(dòng)国有资本向具有较强国(guó)际竞争力的企业及其主业集(jí)中,完善企业内外的(de)体制机制(zhì),国有资(zī)本向拥有自主知识产权、国(guó)际知名(míng)品牌、行业领先技术、具有一流国际一流企业潜力的国有(yǒu)布局。
(三(sān))混合所有制改革制度体(tǐ)系不(bú)完(wán)善(shàn)
混合所有制改革配套制度(dù)不(bú)健全。一是员工持股操(cāo)作依据待细化。需紧密结(jié)合国家治(zhì)理体系建设和国有(yǒu)企业功能定(dìng)位,研究(jiū)明(míng)确国(guó)有资本(běn)在哪些行(háng)业必须(xū)独资,在(zài)哪(nǎ)些行业必须控股,在哪些行业可以(yǐ)参股或完全退出。同时,需结合不同行业企业特(tè)点,优选(xuǎn)最(zuì)佳战略投资者、探索最(zuì)合理的股权结构。二是国企民企融(róng)合度需加强。国有(yǒu)资本与社会资本在企业(yè)文化、管理(lǐ)理念、价值取向等方面存在差异,混合所(suǒ)有(yǒu)制企业中如(rú)何实现两者真正的有效融合,还需要进一步探索各类资(zī)本(běn)协同(tóng)发展(zhǎn)的(de)价值理念(niàn)、行为准则和有效合(hé)作规范(fàn)体系。三(sān)是混改(gǎi)后的企业治理机制需进一步完善。混(hún)改(gǎi)后的企(qǐ)业在治理机制、管理方法(fǎ)、运行方式(shì)、激励机(jī)制等(děng)方面都与原(yuán)先的企业既有的模式存在较大差异(yì),需要进行既“换汤”又要“换药”式的(de)改革创新,全面激发企业发展(zhǎn)的内外动能。
混合(hé)所有(yǒu)制改革(gé)推进中所暴露出来的问(wèn)题亟待破解。从当前各地推进混改的成效来看(kàn),各区域间混(hún)合所有制改革(gé)呈两极分化(huà)趋势(shì),改革进(jìn)度各一,大部分地区混改有待(dài)提速。一些(xiē)地方国企混合所(suǒ)有制(zhì)改(gǎi)革“名义”重于(yú)“实质”,改(gǎi)革不彻底,有的地(dì)方(fāng)国企(qǐ)混改后企业依然沿用老的思维(wéi)和模(mó)式运行企业,有的混改后的企业依然存(cún)在“一股独大(dà)”的问题(tí)。混改的范(fàn)围和(hé)改革力度尚需进一步加(jiā)强(qiáng)。从目前(qián)来看,地(dì)方混合所有制改革的(de)试点大多停留在(zài)竞争性国有(yǒu)企业的(de)二级(及以下)公司(sī)层面,涉(shè)及到集(jí)团层面的改革不多,已开展的地方国企需(xū)进一步提(tí)升“改”的(de)质量(liàng),尤其是(shì)地方政(zhèng)府在一级、二(èr)级企业(yè)完(wán)善公司治理结(jié)构、强化激励(lì)方(fāng)面的进展比较(jiào)有限,改革的关键环节和(hé)领域还需进一步强化(huà)。
二、以(yǐ)混(hún)合所有制改革提(tí)升国(guó)资运营效率总体思路
国有(yǒu)资本调整和优化的核心(xīn)是(shì)增(zēng)强(qiáng)国有资本的控制力、影(yǐng)响力和运行效率,重(chóng)点解决(jué)国有资(zī)本“投向哪里”以及“投入多少”的问题(tí)。未来我国国有资(zī)本布局的方向,主要(yào)是按照国(guó)有资本(běn)的基本特性进行资本(běn)的安排和(hé)运营,并在(zài)国有资本载体(tǐ)的国(guó)有企业(yè)层面建立(lì)和完善有利于提高(gāo)经营效(xiào)率(lǜ)的体制机制。
国有企业(yè)作为国有资本的重要载体(tǐ),加快调整(zhěng)企(qǐ)业产权结构、在(zài)实现产权多(duō)元化的基础上,建立(lì)现代企业制度,是提高国资运营效率(lǜ)的重要(yào)途径(jìng)。通过国(guó)有企业内部法(fǎ)人治理(lǐ)结构的完善和外部(bù)经营环(huán)境的优化,整(zhěng)合优质资源,提高国有资本运营效益,使企业真正实现政企分离、政资分(fèn)离,增强国有企业的活(huó)力,由传统企业管理制度(dù)向现(xiàn)代企业(yè)制度加(jiā)速转型升级。
通过混(hún)合所有制(zhì)改革,引(yǐn)入(rù)具有优势资(zī)源或者核心竞争力的战略投资者,带动国有企业产业升级,推进(jìn)各(gè)类资本融合发展(zhǎn)。以(yǐ)拥(yōng)有优势主业的企业为主导,发挥国(guó)有资本运营公司专业平台作用,聚焦(jiāo)企业主业(yè)板(bǎn)块,加(jiā)大(dà)内(nèi)部现(xiàn)有优(yōu)质资源整合和国有企业之间专业化整合。国(guó)有资本有序(xù)地从“规模小”“分布散”“盈利弱(ruò)”“经营差”“产(chǎn)业链低”的(de)企业退出,根据产业发展方向适度的向龙头骨干企(qǐ)业集中(zhōng)。
以国有企业(yè)提(tí)质增效为目标,遵循市场经济方向,多措并举(jǔ)着力发展混合所(suǒ)有(yǒu)制经济(jì),提高国有资本的(de)配置和运营效率。
三、提高(gāo)国有资本配置(zhì)运(yùn)营效率对(duì)策建议
总(zǒng)体(tǐ)而(ér)言,创新和改革国有(yǒu)资(zī)本资源配(pèi)置可以分别从(cóng)政府(fǔ)体制(zhì)机制完善、企业外部资源整合(hé)和增强企业内力(lì)建(jiàn)设(shè)三(sān)个层(céng)面(miàn)推进。
(一)完善(shàn)国资管理体制,创新国资监管机制
加强顶(dǐng)层(céng)设计,强化协调监督。改革(gé)国资监管体制,充分发(fā)挥其对(duì)国有资本监督和管(guǎn)理的两项(xiàng)权责。所谓国(guó)有资本的“监督(dū)”是(shì)国资监管部门作为出资(zī)人对国有(yǒu)资(zī)本的风险防控(kòng)职能,主要(yào)是对资(zī)本授权进(jìn)行监督,“管(guǎn)理”是以管(guǎn)资本为主,考核相应的经(jīng)济指(zhǐ)标,从放活(huó)资本经(jīng)营权(quán)的基础(chǔ)上下放相(xiàng)应(yīng)权责(zé),完(wán)善资本授权机制和相应的流程规范。按照市场监(jiān)管与出资人职责相分离的(de)原则,理顺国有资本管理体制(zhì)。建立统一的国有资本出资人制度,明确(què)出资人(rén)的权利、义务和责任。出资人主(zhǔ)要(yào)对其所出资(zī)的资本进行负责,重点关注国有资本(běn)的(de)投资方向(xiàng)、国有(yǒu)资本(běn)的分布(bù)、国有资(zī)本的运营、国(guó)有资本的(de)收益、国有资本的风险防范等,而国有资本的具(jù)体运营(yíng)事(shì)务由企业依法(fǎ)自行履(lǚ)职。国资监管机构加强对战略(luè)、投资和重大事项的监(jiān)督,但避免介入过深。加强财务监控的及时性(xìng)和有效性(xìng),建立(lì)国有企业事前(qián)报告制度、事(shì)后报告制度和总体报告制(zhì)度。
(二)优(yōu)化国有资本布(bù)局,释放国(guó)有经济资(zī)源
进一步优化国(guó)有资本产业(yè)布局。突(tū)出主业,聚焦优势产业,促进(jìn)优势产(chǎn)业发展扩张(zhāng),并逐步退出劣势产业。国有资源重点投向基(jī)础性、公(gōng)共性、战(zhàn)略性、平台(tái)性等关键领域、优(yōu)势产业(yè)和核心企(qǐ)业。用改革(gé)的办法(fǎ)推进(jìn)布局(jú)结构调整优化,切实改变国有企业“小、散、弱”的状况(kuàng)。稳妥推进压缩企业管理层级精简企业法人数量工作。加快处置“僵尸企业”和特困企(qǐ)业,通过处置(zhì)“僵尸(shī)企(qǐ)业”释放国有经济(jì)资源。对具有一定的(de)品牌影响(xiǎng)力和技术竞争(zhēng)力、符合产(chǎn)业发展方向,却又因各种(zhǒng)原因暂时困难(nán)的企业,通过兼并重组、优化(huà)组合的方式(shì),盘活现有资(zī)源,提升企业经营和竞争能力(lì);对不符合产(chǎn)业发展方向而又(yòu)长期亏损的企(qǐ)业,则应通过破产重组、资产(chǎn)处置等方式,将(jiāng)其占据的财政、信贷等资源释放出来,为新(xīn)兴产业或具有(yǒu)创(chuàng)新潜力的企业提供资源支(zhī)持(chí),进而形成经济发展的新动能。
融合发展资(zī)本链与(yǔ)产业链。积极履行国企的(de)社会(huì)责任,加(jiā)强资源整合,延伸上下游服务(wù)链条,打通国资业务(wù)全产业链促(cù)进公共资源市场(chǎng)化配(pèi)置。通过(guò)金融行业(yè)来带(dài)动传(chuán)统企业转型升级,将资本链(liàn)与产业链融合,对各(gè)类(lèi)资本协同共进(jìn)起(qǐ)到双赢的效(xiào)果。通过调整、优化国有资本配置结构,消除资源配置中的“挤出效(xiào)应”,为民营(yíng)企业发展提供(gòng)相对宽(kuān)松的资源(yuán)环境和营商环境,进一步释放民营经济(jì)活力。优化(huà)政府投资方式,通过投(tóu)资(zī)补助、基金注(zhù)资、担保(bǎo)补(bǔ)贴、贷款贴息等方(fāng)式,优(yōu)先支持引入社会(huì)资本(běn)的(de)项目。引入保(bǎo)险资金、社(shè)保基金等(děng)长期(qī)投资者参与(yǔ)具有战略性的重点工程投资(zī)和(hé)项目运营。鼓励社会(huì)资本投资或参股基础设施(shī)、公用事业、公(gōng)共服务等领域(yù)项目,使各类(lèi)投资者在平(píng)等竞争中(zhōng)获(huò)取合(hé)理收益。在基(jī)础设施和公共服务领(lǐng)域选(xuǎn)择有代(dài)表性的政府投融资项目,开展多种形(xíng)式的政府和社会资本合作试点,加快(kuài)形(xíng)成可复制、可推广的模式(shì)和经验。
(三)完善(shàn)混改制度体系,统(tǒng)筹推进资本整合
强化混合所有制改革顶层设计。进一步(bù)准确(què)界(jiè)定国有资本功能,明确非公有制经济发展(zhǎn)的空间和范围,对混(hún)合所有制改革(gé)的法律制度和保障机制进行精(jīng)细化设计和落实。在指标制(zhì)度、标准制度、统计制(zhì)度、考评制度(dù)、机构组织等方面(miàn)深(shēn)化国企混合所有制改革(gé)和探(tàn)索(suǒ)创(chuàng)新,形(xíng)成衡量发展、统计(jì)发展、考评发展、组织发展、推动发展的新制(zhì)度(dù)体系。进一(yī)步(bù)明确(què)国有企业混合所(suǒ)有制(zhì)改革重点和(hé)方(fāng)向(xiàng),优先选择主业处于充分竞争行(háng)业和领域(yù)的商业类国有企业,积极推进混合所(suǒ)有制改革。按照国(guó)有企(qǐ)业(yè)分类的不同(tóng)采(cǎi)取相应(yīng)措施,在引(yǐn)导(dǎo)子公司层面改革的同时(shí)积极探索在集团公司层面推进混合(hé)所(suǒ)有制改革。