经过对（duì）京津沪（hù）渝川（chuān）湘鄂陕皖粤等 10 省市的调研及与（yǔ）有关（guān）部门的交流，我们发现（xiàn），虽然大多数省市已陆（lù）续出台地方国资国企（qǐ）改革方（fāng）案，但由（yóu）于国（guó）资国企改革顶层设计相关方案尚未出台，地方在深（shēn）化国资国企（qǐ）改革的（de）实（shí）践中，存在怕踩红线、等待（dài）政策现象，改革进（jìn）展缓慢（màn）。我们认为，鉴于中央与地方国有（yǒu）资（zī）产存在巨大差异（yì），管理体制也不同，不宜搞“中央模式（shì），地方（fāng）参照”，将复杂问题简单（dān）化。必须更加关（guān）注地（dì）方实际情况，理解地方的困（kùn）惑、困（kùn）难和期（qī）待，重视发（fā）挥地方的积极性（xìng），在中央划（huá）清红线后，鼓（gǔ）励地（dì）方因地制（zhì）宜探索（suǒ）国资管理新模式，将强调顶层设（shè）计指引作用的“拉动式”改革和重视地方探索、容许（xǔ）试错的“推动式”改革（gé）相结合，激发地（dì）方改革（gé）活力，为全国改革（gé）提供经验借鉴。

中央与（yǔ）地方国有（yǒu）资产有较大差异（yì）

       中（zhōng）央和（hé）地（dì）方国有资产在（zài）结构、质量、功能上有（yǒu）很大差异（yì），地方（fāng）之间的差异也（yě）不少。

      （一（yī））中央和地方国有资（zī）产结构与（yǔ）功能（néng）不一样

      中（zhōng）央国有资产主要分（fèn）布在关（guān）系国民（mín）经济命脉和国家（jiā）安（ān）全领（lǐng）域，包括能（néng）源、基础（chǔ）原材（cái）料、邮政（zhèng）通信与交通运输（shū）、军（jun1）工和（hé）金融等行（háng）业。地方国资较中央国资分布（bù）更为广泛，但以基础设（shè）施和公共服务等领域为主。其中，省级国资主要分布在（zài）地方（fāng）基础设施、能源资（zī）源、装备（bèi）、交通航（háng）运（yùn）等行业（yè），市级国资主（zhǔ）要分布在供水（shuǐ）、供（gòng）气、供热（rè）、公共交通和公（gōng）共（gòng）设（shè）施等行业和领（lǐng）域。如四川 70%的省（shěng）属国有（yǒu）资产集中在四川发展（zhǎn）控股公司，湖北 78%的省（shěng）属（shǔ）国有（yǒu）资产集中在 6 家政策性投融资平（píng）台；武汉市近 80%国有资产集中在（zài）基础设施和公共服务领域。

      中央（yāng）与地（dì）方的国有资本经营收入的行业分布也反映了两者在结构（gòu）上的不（bú）同。中央国有资（zī）本经（jīng）营收入主要来自烟草（cǎo）、石油石（shí）化（huà）、电力、电信、煤炭等（děng）行业企业（yè），而地（dì）方（fāng）国有资本经营收入主要来（lái）自（zì）投资服务、机械、煤炭、电力、贸易和房地产（chǎn）等行业企业。

       中（zhōng）央和地方国有资产的功能也不一（yī）样。中央国有资本的（de）主要功（gōng）能是（shì）保障国（guó）家安（ān）全（quán）和实现战（zhàn）略目标，控制关系国民经济命脉（mò）的重要行业（yè）和关键（jiàn）领域、体现国（guó）有资本收益全民共享等。而地（dì）方（fāng）国有资本功能更重要的是为地方提（tí）供公共服（fú）务以及发展重点（diǎn）产（chǎn）业促（cù）进地（dì）方（fāng）经济发（fā）展（zhǎn）。

       此外，各地国有资（zī）产（chǎn）规模大小不一、相（xiàng）差较大。江苏（sū）、上海、广东、北京（jīng）等地的国有（yǒu）资产总额均超（chāo）过 3 万亿元，而西藏、青海（hǎi）、宁（níng）夏等省区的国有资产总额（é）不到 4 千亿（yì）元。

      （二）中央和地方国有资（zī）产质量（liàng）不一样

       中央和（hé）地方国有资产不仅在规（guī）模和结构上差异较大（dà），两者质量上也有很大差异。地方国有（yǒu）资产质量（liàng）更低、经营效（xiào）率更差（chà）、困难更多。

 根（gēn）据 2013 年（nián）全国财政预算（suàn）草案报告，2013 年地方国资预算编制和（hé）提（tí）交（jiāo）人（rén）大（dà）审（shěn）议的范围继续扩大，但国资预算收入增速大幅降低，显示地方国（guó）资预期经营收益（yì）并不乐观。根据财政部《2013年国（guó）有企业（yè）财务决算报（bào）告》统（tǒng）计数据，地方国有资（zī）产共计 55．5万亿元，略（luè）高于中央的 48．6 万亿（yì）元；地方国企所（suǒ）有者（zhě）权益（20．4万（wàn）亿元）也（yě）高（gāo）于中（zhōng）央（16．6 万亿（yì）元（yuán））。但（dàn）中央国企创造的净利润（rùn）为（wéi） 1．2 万亿元，约为地方净利润的（de） 2 倍。这说（shuō）明地（dì）方国企（qǐ）在收益（yì）水平和（hé）盈利（lì）能（néng）力上远（yuǎn）不如中央国（guó）企。此外（wài），中央（yāng）总资产周转与净资产周（zhōu）转均优于地方，说明中央国（guó）有（yǒu）资本经营效率更高；中央国有（yǒu）资产（chǎn）收益率超（chāo）过地方 2 倍，说明中央国有（yǒu）资产（chǎn）利用率较地方高出许（xǔ）多（duō），较地方（fāng）资产利用情（qíng）况要好。

 中（zhōng）央（yāng）国有资本收入中利（lì）润收入（rù）高达 98%，地方则仅（jǐn）为 38%；地（dì）方国（guó）有资本收入中股利（lì）股息（19%）、产（chǎn）权转让（19%）等非经常性损（sǔn）益（yì）所（suǒ）占比重与经营性收入接近。这说明地（dì）方（fāng）国有资本的（de）保（bǎo）值（zhí）增值率及资（zī）产回报较（jiào）中央国有资（zī）本要低（dī）。

      而地方之间国有企业资产质量也不尽相同，各地（dì）国有企业在收益水平、盈（yíng）利能力上存在明显差异。京津沪川渝湘（xiāng）鄂陕（shǎn）粤琼青新等12省市国有企业销售利润率平均为（wéi）6．51%，标准差（chà）为2．19，波（bō）动（dòng）较大（dà）；12 省市（shì）国有企业净（jìng）资（zī）产（chǎn）收益率平（píng）均为 4．63%，标准差为 1．68，地方性差异同样不小。差异背后折射出各地国资（zī）在行（háng）业结构和资源禀赋等方面存（cún）有差异（yì）。

      （三）中央和地（dì）方国有资产管理体制不同

       中央国有资产按企业归口管理部门分四大类（lèi）：国资委履行113 家中央工商类企（qǐ）业出资人（rén）代表职责；中央汇金投（tóu）资有（yǒu）限责任公司履（lǚ）行 18 家大型金融企业出资人代表职责；财政部（bù）监管（guǎn）中国铁（tiě）路总公（gōng）司、中国邮政（zhèng）集（jí）团公（gōng）司、中（zhōng）国烟草总公司、中国出版集团公司和中国对外文化集团公司；此外，94 个中央（yāng）部门还拥有9988 户国有企业。整体而言，中（zhōng）央国（guó）有资本的管（guǎn）理权力主要集中在主管部门，中央政（zhèng）府在调整国有资本布局上的协调较（jiào）少。而地方国（guó）资（zī）管理机构独立性相对要小，受地（dì）方政（zhèng）府（fǔ）影响较大；地方（fāng）政府在主动调整国有资本布局上（shàng）比（bǐ）较积极、协调较多，如（rú）将国有（yǒu）资产大量注入地方融资平台用于地方基础（chǔ）设施建设、服（fú）务民生；或设立政（zhèng）策性（xìng）基（jī）金引导资本投向发展地方重（chóng）点行业等，如湖南设立文化旅（lǚ）游产业（yè）引导基金、四（sì）川成立产业投资（zī）基（jī）金等。

       此外，由于各地市场经济发（fā）展程度（dù）不同，国有（yǒu）资本规模、结构与分布（bù）不同，国（guó）有（yǒu）企业类型及政府管（guǎn）理特点不同，地方（fāng）与中央以及地方与地方之间在国（guó）有资产管理体制模式（shì）方面（miàn）均存在差异。在大（dà）多数（shù）省市（shì）逐（zhú）步实行国有（yǒu）资本统一监管的同（tóng）时，也存在一些差异（yì）化做法（fǎ），如上海市国资委对履行出资人职责（zé）的国有资本采取“直接监管为主、委托监管为辅”的方式；湖南采取了分散（sàn）监管模式，由国资（zī）委、财政厅、经信委和各厅局分别履行不同（tóng）性质国有资本出资人职责（zé）；成都由金融办履行金融国资出资人职责等。这（zhè）也体现了地方从实际出发，探索各具特色的地方国资管理模（mó）式。

（四）中央和地方国有资产（chǎn）管理体制改革任务不同

       中央和地方国有资产在（zài）规模、结构、质量、功能和定位上不同，且管（guǎn）理体制（zhì）存（cún）在较大差异（yì），中央与地方国有（yǒu）资产管（guǎn）理体制改革任务也（yě）存在较多不同。

       中央经（jīng）营（yíng）性国有资本主要是简政放权、增强活（huó）力，在更好体现收益（yì）全民共享（xiǎng）和参与国（guó）际竞争等方面发挥（huī）作用；中央政策性国有资本主要是提升经营效率（lǜ）、增（zēng）强盈利性，减少由国（guó）家补（bǔ）贴的非必（bì）要亏损，发挥在执行（háng）国家政策、实现政府意图等方面的作用（yòng）。地（dì）方国有资本主要集中于公共服务（wù）领域（yù），更加侧重于地方投融（róng）资平台的（de）改革与转型及提升公共服（fú）务效率；占少量比重（chóng）的经营性国有（yǒu）资本需要（yào）进行管理体制和（hé）经（jīng）营机（jī）制等方面的改革。

       地方做（zuò）了大（dà）量探索，存在很多困（kùn）惑，普遍在等待和观望基于对（duì） 10 省市（shì）的调（diào）研，结合（hé）对更多省市已出台的国企改革方（fāng）案的分析，我们发现，各地（dì）在深（shēn）化国有企（qǐ）业（yè）改（gǎi）革的指导思想上均与中央保（bǎo）持高（gāo）度（dù）一致，基本（běn）上（shàng）均以十八（bā）届三中全（quán）会决（jué）定（dìng）为（wéi）指导，在完善（shàn）国资管理（lǐ）体制、发展混合所有制经济、完善现代企（qǐ）业制度、国企（qǐ）功能（néng）界定与分（fèn）类等（děng）方面（miàn）展开。如多地均提出提高（gāo）国有资产证券化率（lǜ），均给（gěi）出明确的（de）比例指标，均提出要解决国有企业历史（shǐ）遗留问题这（zhè）一普（pǔ）遍性问题。此外，多地均提出将国有资（zī）本（běn）集中到关（guān）键领域，虽然各地对关键领域（yù）定义各有差别，但北京、上海（hǎi）、江西、甘肃、江（jiāng）苏、重庆、四川、青（qīng）海（hǎi）等省市均将（jiāng）国有资本集中在（zài）关键领（lǐng）域的（de）目标设定在“80%”上。此外（wài），虽然还缺乏统一和明确（què）的（de）分类标准，但各地都强调国有企（qǐ）业分类分层管理。但更多的（de）是，鉴于中央和地方、地方和地方之（zhī）间（jiān）在国有（yǒu）资本结构、功能（néng）分（fèn）布等方面有显著差异，地方改革在自行理解和探索一些原则和方向（xiàng）时（shí），难免（miǎn）会困惑，只能（néng）观望（wàng）等待。一（yī）些代表性（xìng）问（wèn）题（tí）如下：

1．国有资（zī）产监管机构如何转（zhuǎn）换（huàn）职（zhí）能问题。完（wán）善国资管理体（tǐ）制（zhì）的关键（jiàn）任务是国（guó）资监管（guǎn）机构转换职能，从行政化管理方（fāng）式转向以市场化（huà）管理方（fāng）式为主（zhǔ）。但如（rú）何（hé）实现国（guó）资（zī）监管机构的职能（néng）转换，各地认识不一、差异（yì）较大（dà）。有的地方提出要继续加强国资委工作和职能；而有的地方，如上海国资委则计（jì）划简政放权（quán），将部分（fèn）权力归还企业。

2．各（gè）地（dì）均提出组建（jiàn）国有资本（běn）投（tóu）资（zī）运（yùn）营公司，但普遍（biàn）缺（quē）乏系统性设计。症结在于国（guó）资管理（lǐ）体（tǐ）制架（jià）构（gòu）设计不明确，地方对如何明确国资委在新的国（guó）资管理体制（zhì）中的地位及其与国有资本投资（zī）运（yùn）营公司的关系，存（cún）在（zài）一定（dìng）的（de）畏（wèi）难和（hé）观望情绪。

3．由于很大比例的地方国有资产沉淀在地方投融（róng）资平台，地方投（tóu）融资平台管（guǎn）理体（tǐ）制改革应（yīng）是地（dì）方国（guó）资国（guó）企改革的重点（diǎn）任务；但中央（yāng）国资国企（qǐ）改革基（jī）本没有这（zhè）方面的问题和任务。这（zhè）使得（dé）地方在此领域难以参照中央国资国企（qǐ）改革方案。

4．将竞争性国（guó）有企业发展成为混（hún）合（hé）所（suǒ）有制企业（yè）是（shì）地方改革（gé）的主流思（sī）路（lù）。但是对能否混合、如何混合及非国有资本能否控股（gǔ）等关键问题，普遍缺乏答案或标（biāo）准。实际上，由于地方国资大（dà）多集中于（yú）基础设施和公共（gòng）服务领（lǐng）域，承担许（xǔ）多非市场化经营的政府责任和社会责任，很难吸（xī）引以盈利为主要目标（biāo）的（de）私人资本。此（cǐ）外，各（gè）地均鼓励混合所有（yǒu）制企业员工持股（gǔ），但（dàn）是难以明确员（yuán）工持（chí）股中的“员工”范（fàn）围（wéi）界定、持（chí）股比（bǐ）例及方式。如何既实施有效（xiào）激励、保障员工权益又保证国有资产不流失（shī）？普遍缺乏有效方法。

鼓（gǔ）励地方因地制宜探（tàn）索（suǒ）国资管理模（mó）式

       由于中央国有（yǒu）资产主（zhǔ）要是经营性的（de），而地（dì）方国有（yǒu）资产更多是公益性的，基本（běn）属性的差异要（yào）求两（liǎng）者（zhě）采取不同管理体（tǐ）制和管理模式（shì）。因此，既不应（yīng）搞“中（zhōng）央（yāng）国资改革方案，地方参照执（zhí）行”，更无必要要求地方坐等中央方案。我们建（jiàn）议在不触犯红线的前提下，要鼓励地（dì）方因地制（zhì）宜、先行先试（shì），探索国资管理新模式。这既可尽早释放改革红（hóng）利，还可为丰富、完善中央的顶层（céng）设计（jì）提（tí）供实践案例和探索经验。特别是在中央没有（yǒu）或者难以明确统（tǒng）一标准和指引（yǐn）的领域，允许地方先行先试（shì）、鼓励探索。全（quán）面深化改革（gé）不可能一蹴（cù）而就，需要（yào）加强（qiáng）中央和地方的互（hù）动，形成“探索—调（diào）整—定向—前进”的闭环（huán）系统，地（dì）方依据中央精神“摸石头过河”，获取（qǔ）经验教训，反馈推动中央总结经（jīng）验并（bìng）优化顶层（céng）设计（jì）的具体方案，再（zài）进一步推动地方深（shēn）入改革、持（chí）续（xù）改（gǎi）进。

      （一）中央要明确划清红线

       在新一轮深化（huà）国（guó）有企（qǐ）业改革中（zhōng），不（bú）出现（xiàn）国有资产流失是底线，严禁国有企业内部分肥、暗箱（xiāng）操作和搞（gǎo）利益（yì）输送（sòng）是（shì）基本要求。应（yīng）设置（zhì）改革红线以防范出现（xiàn）上述问题（tí）。如明确“实现国有资产（chǎn）的真实（shí）市场价值是国有企业混（hún）合所有制改革的基本目标（biāo）”，要求按照公开、公正、公平（píng）、透（tòu）明原则，利用开放（fàng）式的市场化竞争机制，严格按照（zhào）国家国有资产定价、评（píng）估和交易的细则和程（chéng）序操作，保证（zhèng）充分（fèn）、完整、全面、及时的（de）信（xìn）息披露，明确违规操作的处罚规则等。应要（yào）求国资监管机构对此加强过程控制（zhì）和事中监督。因为如果过分（fèn）依赖（lài）事后惩处，一方面可（kě）能已经（jīng）造成不必要的损（sǔn）失，另一方面可能（néng）对模糊（hú）地带如处理不当或者当年的（de）“摸石头”行为导致事后的违法认定等，会极大影响改革（gé）积极性。

       其次，中央需（xū）要明确不允许改革倒退（tuì）。如明确国资监（jiān）管机（jī）构应加（jiā）快职能（néng）转变，从“管企业”转向“管资本（běn）”、从偏重于行（háng）政化（huà）管理（lǐ）方（fāng）式转（zhuǎn）向以市场化管理（lǐ）方（fāng）式（shì）为主；再如，不（bú）允许在解决国有企业员工身份等历史遗留（liú）问（wèn）题时出现回潮，停止国有企业员工身份置（zhì）换“买而（ér）不断（duàn）”的做法，否则既不（bú）堪重负，也不符合（hé）改革方（fāng）向。

     （二）要建（jiàn）立（lì）、完善（shàn）改（gǎi）革容错纠错机制（zhì）

       在全面深化改革的进程中，顶层设计需要明确边界，既要确保国资安全，也要激发改（gǎi）革动力，帮（bāng）助（zhù）改革者克服畏难情绪。因此，中央在（zài）划清红线的同时，还应进一步建立、完善（shàn）容错（cuò）纠错机制，用容（róng）错（cuò）机（jī）制鼓（gǔ）励改革，用纠错机制降低试错成本。如（rú）明确要求（qiú）各地制定清晰可行的国资国企改革试（shì）点程序，通过评估后予以公布。对试（shì）点（diǎn）结果（guǒ）及时（shí）进行（háng）评估，总（zǒng）结经验教（jiāo）训（xùn），不断完（wán）善相关制度。凡是符合程序的改革实践（jiàn）即（jí）使出现问题，建（jiàn）议给予免责。以鼓励改革积极性、保护（hù）改革者，使（shǐ）改革者（zhě）勇于担当、敢于尝试（shì）、不惮于承担风（fēng）险，减少出现因畏惧风险而裹足不前的现象。

      （三）鼓励地方在国有资本管（guǎn）理体制上因（yīn）地（dì）制宜开展创新（xīn）

       考虑到各地经济发展的不平衡，各地国有企业（yè）发展的主要矛（máo）盾不同，中央在划清红（hóng）线和建立容（róng）错纠错机制后，可以放（fàng）手（shǒu）鼓励地方在国有（yǒu）资（zī）本管理体制改革上因地制（zhì）宜开展创新。

如可以允许地方的（de）国有资本管（guǎn）理体系（xì）设计和管（guǎn）理模式相对灵活，可以（yǐ）根（gēn）据本地区（qū）国有企业的数量及国有资产的规模（mó）、结（jié）构、行业分布统筹考虑（lǜ），不一（yī）定完全照搬中央模式。

       其次，要允（yǔn）许（xǔ）各地（dì）根据发展需要，确（què）定（dìng）各自工作重点。如中央层面的改革重（chóng）点（diǎn）可（kě）能是国资委的职能转变和国有（yǒu）资本（běn）投资运营公司的试点，而地（dì）方层面的改革重点可能是（shì）地方（fāng）投融资平（píng）台（tái）管理体制的（de）改（gǎi）革。在地方（fāng）层面，东部地区国有企业的市场化（huà）程度比（bǐ）较高，发展混合所有制经济的条件更充分；而东北老（lǎo）工业基地，解决（jué）国有企业历史遗留问题可能是当前（qián）一段时期（qī）的工作（zuò）重点。

        最后，要避免地方互相照搬照（zhào）抄（chāo）国有企业改革（gé）方案，要（yào）强调（diào）改革实效和时效。各地应根据地方实际情况和经济社会发展阶段，因地制宜、有的放矢制订改革（gé）方案和实施细则（zé）；鼓励地方在深化国有企业改革中，针对真实问（wèn）题、解决实际问题，促进地方国有（yǒu）经济发展（zhǎn）。