为了保护好（hǎo）青山绿水、发展好生态经济、提高农民生活水平（píng），发展文旅产（chǎn）业已（yǐ）然（rán）成为浙江省经济社（shè）会发展的重要力（lì）量，也（yě）是浙江实（shí）现共同富裕（yù）示范区建设、乡村振兴、大（dà）花园建（jiàn）设等重大战略的（de）有效途径。农文旅产业融合发（fā）展，通过田园风光、乡野文明与自然风（fēng）光等资源的紧（jǐn）密结合，深入打（dǎ）造体验型休闲度假产品，最终实现（xiàn）城镇与乡村、民俗文（wén）化与（yǔ）田（tián）园风光的（de）深度联合。

一、文旅产业发（fā）展的瓶颈（jǐng）问题

      土地、资金（jīn）和人才（cái）是（shì）文（wén）旅产业融合发展（zhǎn）的三（sān）大（dà）要素。长期以来，土（tǔ）地保障一直是（shì）制约（yuē）文旅项（xiàng）目开发，包括业态布局和产品开发的瓶颈问题，主要包括生态环（huán）境的保护、土地（dì）资源的保（bǎo）障、开（kāi）发效益的保证三大问题。

（一）生态环境保护问题（tí）。当（dāng）前（qián），旅游（yóu）已（yǐ）成为人民美好生活追求不可或缺（quē）的部分。发展（zhǎn）全域（yù）旅游，做活“文（wén）旅+”文章，培（péi）育发展文（wén）旅新业态（tài）是文旅产业高（gāo）质量发展（zhǎn）的必由之路，从传统的观光旅（lǚ）游向休闲度假转型（xíng）升级（jí）是消费者对文旅（lǚ）产品需求（qiú）的变化，要解决游客（kè）“留下来”、在景点“住（zhù）下（xià）来”的（de）需（xū）求（qiú）。大多数文旅项目的（de）开发都选择在生态环（huán）境优良的乡村地区（qū），此类区域往往是森（sēn）林公园、名胜风（fēng）景区、生态保（bǎo）护（hù）区等，会受（shòu）限于因生（shēng）态（tài）保护而制定的各类规划的制约，比如不能建索道（dào），那就无法（fǎ）解决交通问（wèn）题；不能建酒店（diàn），那就无法解决住宿问题（tí）；不（bú）能建各类体验项（xiàng）目，那就无法解决娱乐（lè）问题。

（二）土地资源保（bǎo）障问题。浙江省（shěng）“七山一水（shuǐ）两（liǎng）分田”的（de）格局，需（xū）要正确处理好（hǎo）“保耕地（dì）”与“保发展”之间的关系（xì）。传统的（de）供（gòng）地（dì）方式无法有效解决农地转（zhuǎn）用、土地利用（yòng）规划、占（zhàn）补（bǔ）平衡指标等系（xì）列问题，导（dǎo）致投资（zī）方无（wú）法落地文旅项目。具体（tǐ）来看（kàn），一是空间规（guī）划（huá）的问题，可供开（kāi）发的乡村旅游资源通（tōng）常分（fèn）布在城镇之外，这些地（dì）方往（wǎng）往没有可（kě）供（gòng）开发的建设用地（dì），在用地指标安排（pái）上较为困难；二是用地（dì）范（fàn）围（wéi）的问题，当前（qián）文旅产业发展会同步带动农业发（fā）展，通过提升品牌影响力、跨界融合（hé）等方（fāng）式为农业创（chuàng）收赋能，但由于农业设置用地范围限（xiàn）制，导致文旅项目配套（tào）所需（xū）的基（jī）础（chǔ）设（shè）施无法建（jiàn）设，严（yán）重阻（zǔ）碍了农文（wén）旅产业融合发展。

（三）开发效益（yì）保证问题。投资额（é）较大、投资回收（shōu）期较长是文旅项（xiàng）目（mù）存在（zài）的共（gòng）性。大多数文旅（lǚ）项目（mù）采（cǎi）取“片状”供地，此（cǐ）类（lèi）整地出让的方式直接影响（xiǎng）项目总开发成本（běn），不（bú）利于招（zhāo）商引资。根据文旅项目（mù）开发的实践经验，实际（jì）建设用地（dì）较项目（mù）整体单位而（ér）言占（zhàn）比并不高，但由于现有（yǒu）的征地方式，需要成片获取土地，导致（zhì）项目开发中（zhōng）的土地成（chéng）本极高。因此，投资方为收回投入成本，通常会（huì）出现（xiàn）开发房（fáng）地产的情况（kuàng），这与文旅（lǚ）项目（mù）保护性开发的要求（qiú）严（yán）重（chóng）背离（lí）。另外（wài），由于极高的（de）土（tǔ）地（dì）成本，大（dà）大降低了投资方落地项（xiàng）目的信（xìn）心。

二、“坡地村镇”政策由来

       文旅项目用地问题是随着社会经济发展加速、投资项目不断增加出现的新问题。国家高（gāo）度重视文旅项（xiàng）目供地，出（chū）台（tái）了一系列（liè）的相（xiàng）关政策支持。

       随着新型城市化的持续推（tuī）进，社（shè）会经济发展、城乡建（jiàn）设（shè）与耕（gēng）地（dì）保护之间（jiān）的矛盾始终存在，耕地保护面临（lín）多重压力（lì）。浙江省独特的资源禀赋以及严格的耕地占补平（píng）衡和生态保护政（zhèng）策，要求（qiú）必须以科学合理的方（fāng）式开发（fā）利用丰富的低丘缓坡（pō）资（zī）源。为有效推动文旅项（xiàng）目发展，在国家有关政（zhèng）策的指引下，浙江省（shěng）国土（tǔ）资源厅（tīng）等（děng） 9 部门（mén）于（yú） 2015 年联合下发（fā）《关于（yú）“坡地村镇”建设用地试（shì）点工作的通知》（浙（zhè）土资发［2015］13号），在全（quán）省范围内开展“坡地村镇”试点项目。

经过几年努力（lì），浙江逐渐探索出一条“开发与（yǔ）保护并重、建设与环境融合（hé）”的（de）坡地（dì）开（kāi）发利用新（xīn）机（jī）制，其核心（xīn）为点（diǎn）状供地（dì），走（zǒu）出（chū）了一（yī）条（tiáo）统筹“保耕地、保生态、保发展”的生态型（xíng）土地（dì）利（lì）用（yòng）新道（dào）路。2018 年制定（dìng）出台《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见（jiàn）》（浙（zhè）政（zhèng）办发［2018］64 号），通过合理开发利用低丘缓（huǎn）坡资源，破解项（xiàng）目开发中（zhōng）的土地制约，通过（guò）向山（shān）坡地要土（tǔ）地、要空间，为文旅项目开发所（suǒ）需的建（jiàn）设用地（dì）提供了另一种方（fāng）法。

三、“坡地村镇（zhèn）”建设助推农（nóng）文旅（lǚ）产业发展取得（dé）的成（chéng）效（xiào）

       浙（zhè）江省（shěng）“坡地村镇”建设用地试（shì）点工作，为当地文旅项目（mù）开（kāi）发（fā）提供（gòng）了强有（yǒu）力的政策支持，激活（huó）了投资方投资乡（xiāng）村旅游的（de）热情，带（dài）动了地方农村居民的就业，激活了当地文（wén）旅产业经营模式，吸引了（le）许（xǔ）多优（yōu）秀的年轻人（rén）回到（dào）农（nóng）村，实现（xiàn）了（le）多方（fāng）共赢的良好局面。经过几年试点实践，浙江省“坡地村镇（zhèn）”政（zhèng）策为文旅项目开发及文（wén）旅产业发展（zhǎn）带（dài）来了极大的推动（dòng）作（zuò）用。浙江（jiāng）省（shěng）“坡地村镇”建设用地试点在（zài） 2018 中国“三农”发展大会上（shàng）被评为“2017 中国三农十（shí）大创新榜样”，是（shì）浙江省政府 2018年度“改革创新项目”。

（一）推（tuī）动文旅产（chǎn）业（yè）加快发展。文游项目所需土地与山坡地（dì）地形的天然契合性以及“坡地（dì）村镇（zhèn）”试点明（míng）确的“点状布局、垂直开发”方式与（yǔ）文游（yóu）项目用地的（de）需要高度（dù）吻合，因此，“坡地村镇（zhèn）”政策（cè）试点（diǎn）是一项因地（dì）制宜的好（hǎo）政策，可以从根（gēn）本上解决文旅项目开发所（suǒ）需的用地问（wèn）题，从资源不可开发（fā）到可开发，有（yǒu）效推动（dòng）乡村休闲度（dù）假旅游产业、文旅产（chǎn）品新业态（tài）的培育和发（fā）展（zhǎn）。2014～2020 年，浙江（jiāng）省“坡（pō）地村（cūn）镇”试点政策（cè）共节省建设用（yòng）地指标约 2 万亩，累计培育各类项目 129 个，其中 14 个重点（diǎn）项目已成功通过了省级验收并实现投（tóu）运（yùn）。浙江省文旅产业（yè）小镇、康养（yǎng）旅游（yóu）小镇等（děng）文旅（lǚ）、康养类（lèi）项目快速发展，如莫干山裸（luǒ）心谷等洋家乐项目（mù）、建德开元芳（fāng）草地乡村酒店（diàn）项目、诸暨（jì）十里春（chūn）风（fēng）等。从类别（bié）看，“坡地（dì）村镇”129 个试点项目中（zhōng），文旅类（休闲（xián）养生、生态旅游、民宿酒（jiǔ）店等）项目有 87 个（占 67%），可见“坡地村镇”试点对文旅项目的发展具有明显的推动作（zuò）用。

      “坡（pō）地村镇”政策（cè）极大地降低了文旅（lǚ）项目的（de）用地成本，进而有效地（dì）激发投资活力。“转征分类、差（chà）别供（gòng）地”，即点状征“林（lín）”后变（biàn）为建设用地，而建设用地之间的生态保留用（yòng）地按土（tǔ）地原（yuán）用途管理“只征（zhēng）不转”，典（diǎn）型的项目有：德清裸心谷项目（mù）（项目总用地 458 亩，新（xīn）建的（de）建筑（zhù）占地12 亩）、诸暨云溪九里康养（yǎng）小镇（项（xiàng）目总规划面（miàn）积 2，917 亩，建（jiàn）设用地194 亩）等，以上（shàng）项目只需要征用少数用地（dì）就（jiù）可以解决项目建设用地需求（qiú），用地成本明显降低。同（tóng）时，项目内的（de）道（dào）路、生活配套设施等符（fú）合划拨用地条件的，则采用（yòng）划（huá）拨用地的（de）方式。“坡地村镇”既保证（zhèng）了有效供（gòng）地，又大幅降低（dī）了投资（zī）方的用地成（chéng）本，激（jī）发了社（shè）会（huì）资本的投资热情。

（二）提升文旅（lǚ）项目（mù）产品（pǐn）质量。按照“坡（pō）地村镇（zhèn）”政策“房在林（lín）中（zhōng），园在山中”的要求（qiú），建设（shè）用地须（xū）选择山（shān）林空地，通过将酒（jiǔ）店（diàn）、咖（kā）啡馆等（děng）业（yè）态布局在山（shān）中，有效解决了（le）原来消费者无（wú）法在（zài）优美（měi）山水环境中停留、住宿（xiǔ）的痛点，切（qiē）实（shí）提升了文旅项（xiàng）目的产品质（zhì）量（liàng）。消费者不再将（jiāng）目光局限（xiàn）于山（shān）水景观观光，更加注重对文旅产品的感受（shòu）及（jí）体验，完全改变了过去“到此一游”的旅行方（fāng）式。通（tōng）过布局多元业态（tài），游客在（zài）文旅项（xiàng）目的选（xuǎn）择上可以满足（zú）其追求个性（xìng）化（huà）、体验化和情感（gǎn）化的需求。从“观光游”到（dào）“体验游”，不仅（jǐn）表（biǎo）现在游客对旅游产品、行（háng）为、活（huó）动（dòng）的（de）选择上，更表现在整个旅游市场（chǎng）对（duì）旅游品（pǐn）质的重视和逐步（bù）提升上。

        建德市近（jìn）几（jǐ）年先后（hòu）有 15 个项目列入“坡地村镇”试点。江南（nán）秘境·江南渔村项目（mù）是江南秘境国际旅（lǚ）游度（dù）假区首个实施开发的项目，位于三江口（kǒu）、“两江一湖”风景名（míng）胜保（bǎo）护区（qū）严（yán）东关景区的核心区域。项目开发过程中，为尽可能保（bǎo）持（chí）原有地形地（dì）貌（mào）不受破坏，通过点（diǎn）状布局、垂（chuí）直（zhí）开（kāi）发的（de）方（fāng）式，坚持保护性开（kāi）发，秉（bǐng）承“大保护、小开发”的理念（niàn），按“宜农则农、宜建（jiàn）则建、宜林则林”原则，充分利用（yòng）建德低丘缓坡资（zī）源，发掘富春江优质生态（tài）环境资源（yuán）优势（shì），把生态红利、旅（lǚ）游资源、文化禀赋转变为发展红利，在最大限度保护环境（jìng）的前提下进行建筑、设施的（de）合理（lǐ）规划布局，做到开发建设与生态（tài）保护并（bìng）重。项目（mù）建成开业后，已成为杭州都市（shì）经济圈内又一个休闲度假的好去处，用秀（xiù）丽的风景（jǐng）、丰富的体验设施吸引游客（kè）过夜停留，有效带动（dòng）周末经济发展。

（三）带动（dòng）地方经济融合发展

1、促（cù）进大旅游产业（yè）集（jí）群发展，实现旅（lǚ）游经济高质量发展。以消费者需求（qiú）为导向（xiàng），将吃住行游购娱相关（guān）的产业进行集（jí）聚，形成有影响力的产业集群。充分利用好“坡地村镇”政（zhèng）策，按照“点状布局、垂（chuí）直开发”的要求，布局和打（dǎ）造文游产（chǎn）业经济带（dài），以集群效（xiào）应带动旅游经济（jì）发展。德清莫干山民宿是浙江高端名宿集聚地的典型代表，是（shì）浙江（jiāng）省民宿产（chǎn）业集群的示范，从（cóng） 2007 年第一家洋家（jiā）乐开业到现（xiàn）在，已经成为全国（guó）民宿（xiǔ）业的标杆。以民宿发展为核心，逐渐形成了一（yī）条网（wǎng）状产业链，涵盖设计（jì）施工（gōng）、培训教育（yù）、供应链物流、农产品销售、文（wén）创设（shè）计、直播（bō）营销等。诸暨市“枫和里”乡（xiāng）村旅游示范区，以新王线（xiàn）为（wéi）文旅产（chǎn）业发展带，串（chuàn）联沿（yán）线主（zhǔ）要村庄和重点项目（mù），形成“一（yī）脉五（wǔ）谷六村”的旅游空间格（gé）局。项目所（suǒ）在组（zǔ）团都受到土地政策的限制，但（dàn）受（shòu）益于“坡地村镇”政策的影（yǐng）响，项目已落地（dì）并有序推进（jìn）。

2、推动（dòng）乡村产（chǎn）业振兴，实现百姓增（zēng）收，有效推进乡（xiāng）村振（zhèn）兴。按照旅游行业的带动效应，每增加 3 万美元的旅游收入，将（jiāng）为全（quán）社会增加（jiā）直接就业机会 2 个和间接就业（yè）机会 5 个。“坡地村（cūn）镇”政（zhèng）策带（dài）动民宿业发展（zhǎn），除直接解决（jué）了当（dāng）地百姓的就业问题外，还解决了当地老百（bǎi）姓农产品（pǐn）的销路问（wèn）题（tí）。莫干山镇 180 多平（píng）方公里（lǐ）的范围内（nèi）分布着近千家民（mín）宿，按平（píng）均每家民宿需要 5～15 位（wèi）从业人员（yuán）估算，民（mín）宿的（de）发（fā）展为当（dāng）地村民提供了许多就业机会。疫情爆发之前（qián），每年约（yuē） 200 万中高收入群体游客到莫干山旅（lǚ）游住宿（xiǔ），他们（men）的强购买力（lì）也大大带动了当地（dì）的（de）土特产销售，提高了农民的额（é）外创（chuàng）收（shōu），解决了原（yuán）本销路难的问题。在安吉（jí）山（shān）川村赤豆洋高（gāo）山（shān）生态旅游度假项目建设过程中（zhōng），当地农民的（de）收入迅速提（tí）升，每（měi）年为村集（jí）体额外（wài）创收 100 余万元，提供各类就业（yè）岗位 300 余（yú）个，农民（mín）收（shōu）入实现持续快速增长。

四、启示（shì）及（jí）建议

（一）结合国家政策要求，紧紧围绕乡村振兴（xìng）重大战略部署，进一（yī）步优化完善现有制（zhì）度。目前（qián），除浙江省以外，安徽（huī）、重庆、海南（nán）、广东等（děng）省市（shì）积（jī）极探索“点供”用地在（zài）乡（xiāng）村振兴中的实施，其（qí）他（tā）地方政府可以充分总结现有经验，在制定有（yǒu）关政（zhèng）策时，强化政（zhèng）府统筹，联合（hé）多部门研究（jiū），紧紧围绕国（guó）家在点状供地等创新性供地方式中的要求，制定适合当地发展、利（lì）于文旅项目（mù）实（shí）施的政策。

（二）重视全过程管控，确（què）保（bǎo）项（xiàng）目开发与（yǔ）环境保护双赢。牢牢抓住国土空（kōng）间规划调整的（de）窗口机遇期，结合本地区发展规（guī）划，统筹考虑（lǜ）乡村文旅产（chǎn）业用地布局及规模（mó），做好与各级规划的衔（xián）接。在用（yòng）地审批过程中，严格（gé）管控（kòng），制定负（fù）面清单（dān），实施以用地需（xū）求为导向的（de）分类审（shěn）批管理机制。项（xiàng）目开发过程中（zhōng），要（yào）严格实施监管，对发生破坏（huài）生态、环境修复（fù）不到位等情况的，及（jí）时取消（xiāo）项目资（zī）格并（bìng）收回用地指（zhǐ）标。