面对新形（xíng）势和新（xīn）要（yào）求（qiú），国（guó）企改（gǎi）革三年（nián）行动恰逢其时。改革三年举措（cuò）虽然是（shì）三年规划，但对于现代化（huà）国有企业（yè）的制（zhì）度建设和经营（yíng）发展具（jù）有长远的（de）战略意义，同时有助于形成（chéng）更成熟规范的现代化发展的（de）重要举（jǔ）措。中国特（tè）有的制（zhì）度和（hé）以资本管理为重点的国有资（zī）产（chǎn）监管体制，它的形成有利（lì）于（yú）维护和发展社会主（zhǔ）义经济制度，更好地发挥国有经济的战略作用。通过进一步优化经济结构，能够促进经济周期（qī）的（de）良好循环（huán），同（tóng）时也促进国有经（jīng）济向高（gāo）质量（liàng）方向发展。

一、两类公司改革加快国有资本改革

       2020 年国企改革三年行动（dòng）指出，实施国有资本（běn）投资、运营公司试点是改（gǎi）革国有资本授权经营体（tǐ）制的关（guān）键（jiàn）举（jǔ）措。通过开展地方“两类公司”深化改革，能推动国有企业（yè）改革的有效落地，调整（zhěng）和（hé）优化（huà）国有经济结构布（bù）局，是（shì）全面落实以管（guǎn）资本为主，强化国有资产监管（guǎn）的（de）战（zhàn）略举（jǔ）措，并提出了国有资本（běn）投资及运营公司的功能性作用及有效（xiào）发（fā）挥。

       国（guó）有资本运营（yíng）和（hé）收益（yì）管理，随（suí）着两类公司改革的深入，其重要的价（jià）值和功能也将（jiāng）得到有（yǒu）效的体现，未来（lái）将在地（dì）方国有企业（yè）层面形（xíng）成（chéng）资（zī）本投（tóu）资、国有资（zī）本运（yùn）作和产业集团。为此，重组国有投资和（hé）运营（yíng）公司，其目（mù）的是实现地方（fāng）政府的战略目标，进一步（bù）促进国（guó）有资本（běn）的优化（huà）和产业结构的科学调整以及为（wéi）地方服务。国（guó）有资本（běn）投（tóu）资（zī）和运（yùn）营公司通过与（yǔ）国企重组、上市（shì）培育、股权多元化、国资基金投（tóu）资运营等改（gǎi）革实施，进一步强化市（shì）值管理，发挥资产（chǎn）证券化（huà）和国资流动增值作用，全（quán）面优化经济结构（gòu）和重要布（bù）局，有效（xiào）提（tí）高国有资本（běn）良好（hǎo）的（de）配置和运营运作（zuò）效率。

二、地方“两类公（gōng）司”现状

       2014 年国务院国资（zī）委启（qǐ）动国有资本（běn）投资和运营试（shì）点（diǎn）。试点企业进行（háng）资本投资管（guǎn）理（lǐ）和资本运作改建，在运营中（zhōng）通过横向（xiàng）整合、纵向压缩、放权和营销推进改革，在授权下放、组织架构和工作机制等方（fāng）面取得了（le）良好的成效（xiào）。通过重组两类（lèi）公司，以此来调（diào）整和优化监管模式，同时合理优化（huà）经（jīng）济布局的战略发展目标，取得（dé）了一定的（de）集（jí）中（zhōng）成效，对（duì）于未来发展形成了典型的经验，但（dàn）国有“两类（lèi）公（gōng）司”改革试点（diǎn）中仍暴露很多问题。

（一）两类（lèi）公司尚处（chù）于建设期

      中央企（qǐ）业（yè）通（tōng）过开展“两（liǎng）类公司”试（shì）点，已（yǐ）经初步形成了资本经营和运（yùn）营管控模式，也出现了一批典型案例。如围绕国（guó）有企业转（zhuǎn）型功（gōng）能定（dìng）位，走轻资产运营道路，打造了（le）“资本 + 人才 + 技术”的经营模式，以市场化、专业化推（tuī）动经济优化、产业结构（gòu）调整、促进国有资本流动、发挥保值增（zēng）值功能，更好地服务于国（guó）家（jiā）战略发展需（xū）求，发挥积极的推动作用（yòng）。

      随（suí）着试点经验的积累（lèi），地方“两（liǎng）类公司”的改革发展进入了建设期。地（dì）方国有企业在改（gǎi）革创新中，借鉴（jiàn）了央企试点经验，不（bú）断推进运营改革（gé）。此外，各省市全面实（shí）施对两类企业试点改革发展（zhǎn）。如根据产业（yè）板块，优化企业（yè）、行业布（bù）局，研究“两类公（gōng）司”的（de）参与，实现国有资产在结构（gòu）优化、促（cù）进循（xún）环、提升经济稳定方（fāng）面的基础性作用（yòng）。或推动国有资本市场化运作（zuò），打造国有投资运（yùn）营（yíng）平台，以此来（lái）发挥国资引领和产业带动的战（zhàn）略作用，提升资本良好的配置和运（yùn）营效率，促进企业（yè）转型（xíng）向高（gāo）质量模式（shì）发展（zhǎn）。

（二）组（zǔ）建（jiàn）以改组（zǔ）为（wéi）主、新（xīn）建（jiàn）为辅

       尽管“两类公司”可以（yǐ）通过新设或（huò）重组方式组建，但在工作开展实（shí）践中，大多数国（guó）有资（zī）本（běn）都选择了重组作为首选。而重组的（de）企业在划分为两（liǎng）类公司前即（jí）为国资行业集（jí）团或地方（fāng）政府管辖集团，在该地区来说已经具有一定的地（dì）位。有的公司（sī）虽在（zài）两类公司的名单上（shàng），之后仍保留原有的业务（wù）架构、管（guǎn）理和（hé）制度安排（pái）。对地方政府（fǔ）而（ér）言（yán），从（cóng）内（nèi）部深度转型、改变（biàn）常规（guī）治理结构（gòu）、积极改（gǎi）革（gé）创新（xīn），比换牌子更为重要。

（三）行权能力有待加强

       对（duì）于（yú）国有资本投资、运营公司来说，其所属上级单位是政府（fǔ）或国资委，资本（běn）投资运作接受的（de）是相关的行政（zhèng）命（mìng）令。而国有资本投资、运营（yíng）公（gōng）司对下属单位又需要走市（shì）场（chǎng）化路线（xiàn），这需要国有（yǒu）资本、运营公司将行政命令（lìng）转化为市场指令（lìng），既追求经（jīng）营运作效（xiào）益，同时还（hái）要兼顾（gù）社（shè）会效益。这一存在的根本性（xìng）矛盾决定了治理（lǐ）机制不能简单地采用传统的发展和管理模式。当前，国有（yǒu）资本投资、运营公司还没（méi）有可（kě）靠有效（xiào）的发（fā）展（zhǎn）治理模式，对于组（zǔ）织架构、人（rén）事管理和审（shěn）批制度的（de）开展，混杂着（zhe）行政（zhèng）管（guǎn）理（lǐ）和和经济属性。在实际的国有（yǒu）资本管（guǎn）理中，很难确定相关的绩效考核指标。管理审核审批流（liú）程过长，开展（zhǎn）的人事管理制（zhì）度和薪酬管理体系存（cún）在（zài）僵（jiāng）化的现象，员工缺乏必要的奖（jiǎng）励和激（jī）励，对下属可能存在管（guǎn）理不足（zú）或过度控制现象。

三、两类公（gōng）司转型的相关建议（yì）

（一（yī））明晰（xī）关（guān）系（xì），建立（lì）可靠（kào）的（de）管控（kòng）模（mó）型

1. 搭建具有中国（guó）特色的（de）现代国（guó）有企业制度

       现代企（qǐ）业制度（dù）是（shì）企业开展经营活动和业务运行（háng）的必要基础。现代国有企业制度的创新，决定了国有企（qǐ）业运营的效率和活力，是（shì）深化国有企业实施改革创新的重点管理任务。现（xiàn）代国有（yǒu）企（qǐ）业制度能（néng）否有（yǒu）效实施，则依（yī）赖政企关系明晰、权责（zé）明确（què）、产权清（qīng）晰和管（guǎn）理科学等基本条件是否得到满足（zú）。根据中国特色国有企业现代制度建设内容，党委（wěi）会（huì）、股（gǔ）东大会、董（dǒng）事会、监事（shì）会等机构需要分（fèn）工协作和相互制衡，这（zhè）就需要（yào）搭建中国特色现代国有企业的系统制度（dù），但在实际工作中是一项复杂而艰巨的创新任务，需要在相关制度（dù）理论和具体业务实践层面不断研究和创新。例如要发展中国特色的企业制度，必须依（yī）法实现董事（shì）会合法（fǎ）权利，建立董事会授权（quán）的管理制度。建立以（yǐ）资本管理为基础管理监（jiān）管（guǎn）体系，同时围绕资本（běn）管理、规范资本交易、改善（shàn）公司收益和维护资本安全的相关环（huán）节进行重点监督和监（jiān）管，以此来（lái）充分（fèn）发挥国有资本管（guǎn）控的（de）作用。在进行（háng）授（shòu）权经营（yíng）、国有经（jīng）济产业结构优化、国有资本（běn）运（yùn）营、促进实体经济良（liáng）性发展等方面，充分发挥（huī）地方（fāng）国有投资、运营公司的功能作用。通过一系列（liè）改革，在建立（lì）成熟规范的中国（guó）特色企业制（zhì）度和资本经营的（de）国有（yǒu）资产管控方面，将取得良好的（de）发展成果和必要的收益，对（duì）深化国企改革具有重要的推动意义（yì）。

2. 推进国有资产监管体（tǐ）制的改革

       从（cóng）宏观（guān）调控体系来看，需要更加注重政企分（fèn）开（kāi）和政资分开。政府（fǔ）行政部门不再履行出（chū）资职责，政府或国资监管部门转变过往的公（gōng）共管理职能，更（gèng）加注重出资关系，转（zhuǎn）变管理模式和理念，由管企业向管资本进（jìn）行改变。在（zài）管理（lǐ）方式上，完善监管机制（zhì）和强化（huà）审计，树立审计理念、运用（yòng）审（shěn）计（jì）方法和强（qiáng）化资产监（jiān）管。通过全（quán）面的监管，有（yǒu）效防止国有（yǒu）资产的流（liú）失，进而提高内（nèi）部运（yùn）营效率和防范风险（xiǎn），确保（bǎo）国有企（qǐ）业能（néng）够在市场（chǎng）组织中独立运作。

3. 厘（lí）清国（guó）有企业党组织与治理机构的权责界限

       在国（guó）企改革中，需要进（jìn）一步明确（què）党组织与公司其他治（zhì）理机（jī）构权责关（guān）系，建立（lì）多方相协调的治理模式。关键保（bǎo）障之一（yī）是遵守双向进入和交叉（chā）任职的管（guǎn）理（lǐ）要求，党组（zǔ）织成员按照法律和程序加入（rù）“两会（huì）一层”，即董事会、监事会、经理层。而（ér）成功的关键在于（yú）党委成员进入企业董（dǒng）事会，将党的领导和意图与公司战略决策、经营发展相结合（hé），并且在（zài）重要事项上能（néng）做到消除意见分歧，提高企业经（jīng）营决策效率，进（jìn）一（yī）步降低相关成本（běn），提高企业管理的科学性（xìng）和全（quán）面（miàn）性，充分发挥国（guó）有企业（yè）现（xiàn）代化制度（dù）的（de）作用，并且（qiě）以此来高效（xiào）实现党组织与法人治理的结合。

       建立党组织与其他（tā）治理机构规范、良性（xìng）的合作关（guān）系，要在（zài）以下三个方面进行着力解决：一是按（àn）照国有企业所属类别，规范不（bú）同类（lèi）型企（qǐ）业党组织的设立及（jí）运行，明确（què）管哪些、管什么的权责（zé）界限，建立与形成各治理机构之间（jiān）履（lǚ）职尽（jìn）责、协调制（zhì）衡、良性运（yùn）转的管理机制；二是（shì）规范决策程（chéng）序。建立党委会议（yì）事规则，明确重大（dà）事项决（jué）策界限、程序和方式，切实（shí）将党的领导（dǎo）与公司（sī）治理进行（háng）有（yǒu）效结合，实现怎（zěn）么管、谁来（lái）管的治理方（fāng）式。根据法律政（zhèng）策要求，党（dǎng）组织参与公司战略发展、三（sān）重一（yī）大等（děng）事项决策，并（bìng）充分尊重（chóng）其（qí）他治理机构和运行（háng）机制；三是（shì）确（què）保党组织的意图得到实现（xiàn）。建立党委（wěi）委员意见发表、投票表（biǎo）决的工作（zuò）制度，明确该做什么、应该（gāi）怎么做。促使“双向进入、交叉任职”进（jìn）入董事会的党委成员、经理（lǐ）层的党（dǎng）委成员（yuán）能够充分（fèn）发表意见、对三重一大（dà）等重大事项进行投票表决，实现组织意图。

4. 厘（lí）清各级相关利益者的关系

       在进行两类公司设立期间，需（xū）要厘清相（xiàng）关利益者的关系，特别是国有监管部门、出资企业。国有资产监管机构需要转变管理理念和方式，以资本管理为支（zhī）柱，聚焦四个方面、落实（shí）三项清（qīng）单，即优化地（dì）方产业布局（jú）、规（guī）范管理运作机制、确保国资保值增值、维护资产安全运（yùn）营，及时落实权力、职责、授权（quán）三项（xiàng）清单，切实给（gěi）予“两类公司”在企业制度和市场投资中拥有实在的作用（yòng）和（hé）发（fā）展空间。

       在（zài）市场化（huà）运作国有资本（běn）时，“两（liǎng）类公（gōng）司（sī）”需要按照公司法的要求，同时（shí）需要以（yǐ）资本额为限，以股权（quán）为管理纽带，以治理为重要的基（jī）础（chǔ）渠道，以派出股权董事为（wéi）重要手段，积极参与市场化运作、对出资企业的（de）三重（chóng）一大事项进行决策。在（zài）经济基础优（yōu）良（liáng）、产业发展成熟（shú）的（de）区域（yù），可促使两类（lèi）公司（sī）实现（xiàn）管控方式的转型，即由原（yuán）有的出（chū）资（zī）持股管控（kòng）逐步向战略（luè）目标（biāo）性、财务性（xìng）管控方式转变，对于控股企（qǐ）业的战（zhàn）略目标（biāo）、经营业（yè）绩、重大资金、重要人（rén）事（shì），以（yǐ）及高级（jí）管（guǎn）理人员（yuán）管控和（hé）考核、预防（fáng）企业经营风险（xiǎn）等方面涉及三重一大的重要事项进行重（chóng）点管（guǎn）控，其他经营权由控（kòng）股公（gōng）司决定。与此同时，对于所出资持股的企业，要（yào）求进一步完善以董事（shì）会（huì）为重（chóng）点管理的治理结（jié）构，进而需要全面推行选人用人（rén）、育人留人的人（rén）才机制，提升（shēng）公司的发展创新和（hé）生存（cún）能力（lì）。对关键岗位和（hé）子公司实（shí）施激励（lì）政策，有效地提高（gāo）公司的运营能力（lì）和持久力（lì）。

（二（èr））明确（què）监管与考核（hé）要求，完善绩（jì）效管理体系

1. 三个层次深化改革

       我国（guó）经济体制由（yóu）计划经（jīng）济向社会（huì）市场经济体制转变中（zhōng），对（duì）于国有企业的（de）改革创（chuàng）新始终是（shì）经济体（tǐ）制（zhì）改革（gé）的重要核心。因此，深化国有企业改革，需要从三个层面推动国有企业真正成为公（gōng）平竞争的市场主（zhǔ）体。

       一是深化改革企（qǐ）业产权。要形成真正意义上的现代化公司企业，不仅要提升企业现代化制度基础和企业（yè）经（jīng）营效率，而且要坚持两个毫不动摇，深入研究多种经济成（chéng）分的组成方式和实现模式，这也是实现混合所有制经（jīng）济健（jiàn）康持续发展的有力途径。二（èr）是深化（huà）改（gǎi）革经营机制。从行政管（guǎn）理向市场化转变（biàn），需要认真深（shēn）化劳（láo）动、人事、分配制度的全面改革，使国有企业可以依法经营（yíng），符合市场规律（lǜ）。三是建（jiàn）立公平竞争机制。树立与民营企业公平（píng）参与市场（chǎng）的竞争意识（shí），同时深化实施（shī）政企分离和政资分离（lí）的重要改（gǎi）革，进（jìn）一步深化行业垄断改革（gé）。对于（yú）归属（shǔ）于（yú）商业（yè）性和公（gōng）益（yì）性的国有（yǒu）企业，要（yào）更加注重发展领域的系统（tǒng）性和联合性，在（zài）分类改革后实（shí）行分类管（guǎn）理。

2. 妥善对待及平衡授权与强化监管的关系

      在企（qǐ）业发展（zhǎn）管（guǎn）理中（zhōng），需要明确授权范围、经营管理（lǐ）职责和监（jiān）管方式（shì），建立必要的监督（dū）管理（lǐ）清（qīng）单和责任清单（dān），以及考核机（jī）制，并予以（yǐ）落实到企业的（de）日常管理中。如由国有企（qǐ）业聘请第三方机构对绩效评价制度进行全（quán）面改革，以减少其债务风险，提（tí）高经（jīng）营效率，实现进一（yī）步降低运营成本、提高经济效益和（hé）治理能力（lì）的（de）目（mù）标（biāo）。

（三）促（cù）进“两（liǎng）类（lèi）公司”转型，加强能力建设

1. 不断完（wán）善（shàn）市场化（huà）经营（yíng）机制，激（jī）发（fā）企业竞争（zhēng）活力（lì）

       深化企业三大制度改（gǎi）革（gé），不（bú）断增强国（guó）有企（qǐ）业的（de）经营核（hé）心（xīn）竞争力，不断提升重要价（jià）值和发展活（huó）力，以此来（lái）创造更大经济价（jià）值和社会效（xiào）益。积极推行高管人员任期管理（lǐ）和（hé）契约制，推行职业经理人（rén）管（guǎn）理制（zhì）度（dù），实（shí）现管（guǎn）理（lǐ）人员能上能下、公司员工能进能出的市（shì）场（chǎng）化用工机制。建立和完善业（yè）绩导向型（xíng）薪（xīn）酬分配（pèi）机制（zhì），促进收（shōu）入能增（zēng）可降，引（yǐn）导薪酬分配有利于突出（chū）贡献的（de）工作人员和一线人员（yuán）。支持更多企业采用股权（quán）激励、分工等中长期（qī）政策（cè），充分激发员工创业的（de）积极性和主动性。

2. 加（jiā）快业务导向转型，提（tí）升企业竞争实（shí）力

       推动地方“两类公司”由传统产业（yè）集团向（xiàng）国（guó）有投资及经营公司转变，由原有（yǒu）的实业经营发展模式（shì）转（zhuǎn）变为股权投资，对原来不具备竞争优势（shì）、发展空间不足的业务进行剥离，向前瞻性战略性新兴产业集中。弱化以（yǐ）母投资公司对子公司的集团化控制，更加注重在（zài）对法人平等产权（quán）的（de）基础上加强公（gōng）司治理，进（jìn）一步（bù）弱（ruò）化业务体（tǐ）系的观念，做好风险防控，对无效资产和不良资产进（jìn）行处理，加（jiā）强投资收益和（hé）治理意识。同（tóng）时（shí），“两（liǎng）类公司”要建设完善投融资和资源整合运作体系。在战略改革中，将用人、考核、薪酬机制（zhì）建设作为重（chóng）点（diǎn）改（gǎi）革内容，以（yǐ）及全面建立和实施股权管理、风险管理、董监事派出管理制（zhì）度，打造资本、资产、执行三（sān）级组（zǔ）织架构（gòu）；遵循（xún）“机构从（cóng）简、人员从优”的市场化机构设（shè）置及人员（yuán）配置原则，优化公司架构、业务职责（zé），以及人才配（pèi）置；打（dǎ）造（zào）规（guī）范高效的现代化资（zī）本运营型总部（bù），以及相匹配的组织机构决策体系，建立内外、前中（zhōng）后全面协调的工作机制，确（què）保企业（yè）战略目的（de）落地、资源配置合理、资（zī）产运营高效、风险有效防范（fàn）、考核评价优良（liáng）等。

3. 企业自主创新要有新突破

       根据《三年行动方案》要求（qiú），国（guó）有企业要不（bú）断提升自主创新能力，在（zài）构建关键（jiàn）核心技术攻关新型举（jǔ）国体制中，充分发挥国有（yǒu）企业的重要核心作用。

       在产、学、研、用（yòng）的创新链上，国（guó）有企业是“研（yán）发”和“应用”链的主（zhǔ）体。大型国有企业依托自身的技术、资金、市场等资源优（yōu）势，以及技术转化和（hé）应用的市场空间，可（kě）以（yǐ）利用规模化优势（shì），推动和发展多项重要创新，营（yíng）造（zào）良好的发展创新（xīn）环境，充分发挥产学研的发（fā）展潜力和竞争力（lì），发挥举足轻重（chóng）的作用。基于市场运作机制，将创新产品推向市场，实现技（jì）术创新的重要价（jià）值。同时，在学习领域，注重（chóng）与高校的（de）技术（shù）交流及（jí）成果（guǒ）转（zhuǎn）化，并（bìng）实施产业化。在（zài）生产环节，利用生（shēng）产外包的形式促使技（jì）术（shù）创新产品生产落地。

       国有（yǒu）企业要贯彻聚焦、裂变、创新和品牌化（huà）的经（jīng）营发展理（lǐ）念，聚焦主（zhǔ）业和优（yōu）化效益（yì），深化产业化技（jì）术创新，推动业务的发展孵（fū）化（huà）裂变（biàn），进一步拉长深度融（róng）合链条，构建充满活力的创新生态圈（quān）。基于创新技术发展，加强创新技术体系（xì）、创新产业（yè）和创新环境的机制建立（lì）。全力打造产品品牌和企业品牌，不（bú）断增强国有企业的影（yǐng）响力，进（jìn）而增加市场化的必要竞（jìng）争（zhēng）力。深（shēn）入学习发达地区对于创新（xīn）发展的经验（yàn）做法，为国有企（qǐ）业的（de）发（fā）展创造（zào）有利（lì）条件，确保企业高（gāo）质量发展（zhǎn）。

四、结束语（yǔ）

       在国（guó）企改革三（sān）年行（háng）动背景（jǐng）下，深化地方两类公司改革需要从（cóng）大局（jú）角度进行思考，并强化协调（diào）和推进落（luò）地。国企（qǐ）改（gǎi）革三年行动（dòng）能否真正对国有“两类（lèi）公司”改革发展起到（dào）决定性作用，关键在于（yú）能否有效落实。通过实施国企改革（gé）三年行动和落实长效发展（zhǎn），真正解决长期制约国有企业健（jiàn）康稳步发（fā）展的体制机（jī）制问题，提高企业（yè）发展（zhǎn）的活力和动力，实现国资国企高（gāo）质量（liàng）发展（zhǎn）。